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Quel Conseil d’Etat sera demain ?
par David Renders, le 18 février 2014

Deux lois ont été adoptées par le Parlement, en décembre 2013 et en janvier 2014, réformant le Conseil d’État , qui est – rappelons-le – la plus haute juridiction administrative du pays.

Justice-en-ligne a déjà consacré des articles à cette réforme lorsqu’elle était en projet.

A présent adoptée, elle appelle une présentation synthétique et de premiers commentaires. Ils nous sont proposés ci-après par David Renders, professeur à l’Université catholique de Louvain et avocat au barreau de Bruxelles.

1. La justice est une œuvre délicate. Entre respect des personnes, rigueur des principes, souci du contradictoire, efficacité des procédures et efficience des décisions rendues, il n’est guère simple de trouver le point d’équilibre et l’on sait gré aux magistrats, avocats et autres acteurs de justice, de vouloir, chaque jour, l’inestimable bienfait que ce point constitue.

La justice administrative — qui a vocation à régler les litiges entre citoyens et administrations dans les domaines les plus divers de la vie économique, sociale, culturelle et privée — cherche, au même titre que les autres, à trouver cet équilibre. Une double difficulté se présente dans l’accomplissement de son office : devoir dire le droit sans se substituer à l’administration, sous peine de franchir la ligne qui sépare chacun des pouvoirs ; assurer une cohabitation paisible entre intérêt général et intérêts particuliers.

2. Il faut croire que la justice administrative qu’a rendue le Conseil d’Etat ces derniers temps n’a pas répondu aux attentes de celles et ceux qui sont gardiens de l’intérêt général. Un vent du Nord rencontrant une brise du Sud a jugé opportun de procéder, rue de la Science, là où l’institution siège, à quelques aménagements dont l’ampleur juridique, plus encore que symbolique, n’est pas à sous-estimer.

3. Au rang des modifications en vue à l’entame de l’année qui s’ouvre, il est des aménagements salués de tous, qui ne se présentent pas comme le cœur initial de la réforme.

L’on songe à la procédure de référé administratif qui n’impose plus à la partie requérante de démontrer l’existence d’un risque de préjudice grave et difficilement réparable. Malaisé dans son appréhension pratique, le concept laisse place à celui de l’urgence, plus sobre, plus universel : en somme, plus objectif.

L’articulation entre l’œuvre du médiateur et celle du Conseil d’Etat est aussi mieux ajustée. Les années nonante ont vu fleurir les médiateurs dont le travail s’est révélé performant. Jusqu’ici, toutefois, la saisine du Conseil d’Etat empêchait les conciliateurs institutionnalisés d’œuvrer, car le délai de recours au Conseil d’Etat continuait de courir, le citoyen n’était pas sûr d’aboutir en médiation et devait ainsi saisir la juridiction administrative, pour — dans sa logique — ne pas lâcher la proie pour l’ombre.

Le soleil rayonne désormais sur l’institution du médiateur, puisque sa saisine suspend de quatre mois le délai de recours au Conseil d’Etat — de soixante jours —, ce qui permet au médiateur d’être plus longtemps dans la lumière et qui donne à la juridiction les joies de goûter à la fraîcheur de l’ombre suffisamment longtemps que pour pouvoir, le cas échéant, ne pas avoir à en sortir : en d’autres termes, si, grâce à ce délai de quatre mois, le médiateur réussit dans sa mission, le Conseil d’État n’aura pas à statuer.

4. Des aménagements sont, par ailleurs, apportés qui, à première vue, paraissent bienvenus, mais qui demanderont à être observés. Jusqu’ici, le citoyen qui obtient gain de cause devant le Conseil d’Etat bénéficie de l’annulation d’un règlement ou d’une décision administrative, ce qui peut suffire à effacer tout préjudice, mais qui, bien souvent, n’est pas de nature à ce faire. Dans une perspective indemnitaire, le citoyen est tenu de se rendre devant un autre juge : le juge judiciaire.

En vue d’éviter ce déménagement procédural, la réforme que s’apprête à vivre le Conseil d’Etat permettra à ce dernier d’allouer, le cas échéant, une indemnité, ce que pouvait seul faire le juge judiciaire. Pour autant, l’indemnisation ne pourra être reconnue qu’une fois abouti le procès en régularité du règlement ou de la décision administrative. En d’autres mots, deux procès continueront bien à se succéder, mais ils pourront avoir lieu à la même adresse, en sachant qu’ils pourront aussi continuer d’être tenus, l’un au Conseil d’Etat — le procès en régularité —, l’autre devant le juge judiciaire — le procès en indemnité —, seule étant interdite la poursuite de deux procès en indemnité successifs — devant le Conseil d’Etat, puis devant le juge judiciaire ou vice versa —.

En vérité, c’est l’avenir qui dira si ce qui peut se présenter, de prime abord, comme une économie en sera bien une et pour qui. A moyens humains constants, le Conseil d’Etat n’accusera-t-il pas un retard dans l’accomplissement de cette mission nouvelle, qui creuserait alors un arriéré tout juste résorbé ? Par ailleurs, à devoir se forger une expertise qu’il ne possède pas pour l’heure, le Conseil d’Etat allouera-t-il une indemnité comparable à celle que reconnaît le juge judiciaire ?

Chacun aura compris que c’est à l’efficacité et à la générosité de l’institution que le citoyen et son conseil devraient se montrer attentifs, avant d’emprunter le chemin du Conseil d’Etat, en vue de se voir allouer ce que la loi appelle — entre indemnité équitable et réparation intégrale — l’indemnité réparatrice.

5. Pourquoi s’en cacher ? Il est, enfin, des aménagements qui sont sources de discussion, voire de contestation.

Un mécanisme importé des Pays-Bas — dénommé « boucle administrative » — poursuit assurément un but d’efficacité : celui de corriger un acte irrégulier au cœur du procès qui lui est fait, pour éviter la censure et conserver l’immédiate opérationnalité. C’est là pourtant une vision mécanique, défaite, en quelque sorte, de toute chaire administrative ou, pour être plus précis, de ce qui fonde l’Etat à être démocratique.

Au pouvoir exorbitant reconnu à l’administration répond, trait pour trait, le respect d’un grand nombre d’exigences. Tantôt de forme, tantôt de fond, toutes ont un impact direct sur le contenu de ce que l’administration décide.

Il n’est donc pas juridiquement concevable de permettre la réfection d’un acte en cours de procès si le contenu de la décision n’est pas amendable.

Comme s’il avait importé le cadre du vélo hollandais sans les roues, le législateur belge offre — on le craint — un moyen de transport juridictionnel qui devrait se révéler inadapté,… à moins d’être inacceptable.

Un mécanisme — celui du maintien des effets d’actes annulés — vient également à être consolidé. Jusqu’ici applicable aux actes administratifs réglementaires, il l’est désormais à l’égard des actes individuels, pour renforcer la sécurité juridique des situations acquises avant procès. Mais n’est-ce pas en insécurisant d’autant le citoyen qui aurait décidé de saisir le Conseil d’Etat sans savoir si ce dernier, même en lui donnant raison, ne calmerait pas sa joie en privant d’effet utile l’annulation tout juste prononcée ?

Un principe applicable devant le juge judiciaire, selon lequel la partie qui succombe paie le procès de l’autre, est transposé devant le Conseil d’Etat, alors que, jusqu’ici, la règle ne valait qu’à sens unique : lorsque le citoyen l’emportait, le pouvoir public était appelé à lui payer le procès, mais non l’inverse. Vraiment, le citoyen qui succombe dans un contentieux où le procès est d’abord fait à un acte de la puissance publique doit-il être traité comme celle-ci ? Plus qu’une question d’argent, c’est une question de principe qui est posée, et qui, « à l’heurt » de la TVA appliquée aux frais et honoraires de l’avocat, ne devrait faire que déséquilibrer un peu plus le rapport de force entre citoyen et administration.

6. La lecture du texte qui s’imposera dans la première moitié de l’année 2014 donne à penser que le législateur éprouve le sentiment que le Conseil d’Etat ne veillait plus correctement au difficile équilibre qu’il est, sans relâche, appelé à rechercher pour rendre la justice administrative.

Le citoyen, à son tour, pourrait se montrer inquiet par certains changements qu’augure l’entrée en vigueur de la nouvelle partition à jouer, dans les installations de l’institution bientôt septuagénaire, non loin de la station de métro… « Art-Loi ».

Avec ce dont on l’a doté pour l’an neuf, il faut espérer que, demain, le Conseil d’Etat soit toujours plus efficace. Mais il lui faudra aussi continuer de veiller à l’efficience des décisions rendues pour chacune des parties, au souci renouvelé du contradictoire, à celui de la rigueur des principes et au si essentiel respect des personnes.

Là se trouve la crédibilité que l’institution joue, entre des pouvoirs publics qui ont pu se montrer dérangés par certaines censures, des citoyens soucieux de protection juridictionnelle efficiente, un juge judiciaire d’autant plus désireux de la leur garantir et — à la faveur des pouvoirs implicites — la naissance, toujours plus explicite, de juges administratifs régionaux et communautaires, grignotant, à pas de souris, des portions significatives de contentieux.

Quel Conseil d’Etat sera demain ?

Votre point de vue (3 réactions)

  • Le 22 mars 2014 à 13:57, par guido van velthoven

    Un grand merci pour ces précisions utiles de Guy Laporte.
    bien à vous
    guido van velthoven

  • Le 22 février 2014 à 14:41, par skoby

    Qu’ajouter au beau texte de Monsieur Guy Laporte, Président de tribunal administratif honoraire ?
    Il y a donc de bonnes raisons d’espérer que ces nouvelles décisions soient
    favorables aux citoyens, que cela améliore la Justice, que cela l’accélère au
    lieu de la ralentir davantage. Il faut que les décisions soient justes, repectueuses
    de notre démocratie.
    Si c’est un nouvel outil au profit des hommes et femmes politiques, il faut le bannir
    car nous sommes gouvernés par une multitude d’incompétents malhonnêtes, qui
    hélas plus au Sud du pays qu’au Nord, ne connaissent que profits personnels et
    copinage. Il y a aussi des politiciens honnêtes et intelligents, mais ils sont
    tellement peu nombreux dans le nombre ahurissant de tous nos différents gouvernements, qu’ils passent plutôt inaperçus.

  • Le 19 février 2014 à 23:23, par Guy Laporte

    Il est difficile d’apprécier les qualités de mesures qui ne sont pas encore été appliquées. C’est le plus souvent l’expérience qui démontre si elles sont bien ou mal fondées. Néanmoins, en restant toutefois prudent, on peut d’ores et déjà se faire une première idée des mesures envisagées, ou du moins se poser quelques questions à leur propos.

    1. La procédure du référé administratif : il s’agit, je pense, de la suspension d’exécution prévue à l’article 17 des lois sur le Conseil d’Etat coordonnées le 12 janvier 1973, dont le paragraphe 2 dispose que « § 2. La suspension de l’exécution ne peut être ordonnée que si des moyens sérieux susceptibles de justifier l’annulation de l’acte ou du règlement attaqué sont invoqués et à condition que l’exécution immédiate de l’acte ou du règlement risque de causer un préjudice grave difficilement réparable »

    Je pense comme Maître Renders que la substitution de la condition d’urgence à la condition d’un « préjudice grave et difficilement réparable » est une bonne chose, car la condition d’urgence est effectivement plus sobre, plus objective, plus facile à mettre en œuvre, et correspond mieux à la finalité première d’un « référé d’extrême urgence ».

    En droit administratif français, cette même substitution de condition a été opérée par une réforme des procédures d’urgence entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Elle a entraîné un développement considérable de la procédure de « référé – suspension d’exécution », donnant une plus grande efficacité à l’intervention du juge administratif dans l’intérêt des citoyens et d’une meilleure administration de la justice.

    2. La prévention des litiges par une médiation qui conserve désormais le délai de recours contentieux pendant quatre mois :

    Cette nouveauté est également positive, puisqu’elle ne pourra qu’encourager les citoyens à recourir plus facilement à une médiation qui, en cas d’échec, ne les privera plus de la possibilité ultérieure de faire un recours juridictionnel en annulation pour illégalité.

    Je me pose seulement la question suivante : sur quoi peut, en pratique, porter l’intervention d’un médiateur ou d’un conciliateur lorsque est en cause la légalité d’un acte administratif réglementaire ou individuel ? N’y a-t-il pas le risque d’un glissement vers une sorte de transaction financière où l’acte illégal serait maintenu en contrepartie du versement d’une indemnité ?

    3. La possibilité pour le Conseil d’Etat d’allouer une indemnité réparant le préjudice causé par un acte administratif annulé pour illégalité :

    Là encore, la nouveauté ne peut être que la bienvenue, car elle raccourcit considérablement le parcours du justiciable qui devait auparavant aller réclamer cette indemnisation au juge civil. Ce n’était pas à l’origine évident dès lors que, sauf erreur de ma part, en droit belge, le juge administratif (Conseil d’Etat) n’a reçu compétence que pour les recours en annulation, les actions en responsabilité dirigés contre la puissance publique (demandes d’indemnisation) relevant de la compétence des juridictions civiles.

    4. La transposition, devant le Conseil d’Etat, du principe applicable devant le juge judiciaire, selon lequel la partie qui succombe paie le procès de l’autre.

    Cette transposition répond certainement à un souci d’équité, d’égalité de traitement des justiciables selon qu’ils s’adressent au juge judiciaire ou au juge administratif. On ne peut que saluer cette transposition.

    La situation est assez semblable en France où, devant les juridictions judiciaires et administratives, les « frais exposés par les parties et non compris dans les dépens » (en fait les frais d’avocat) sont supportés par « la partie tenue aux dépens ou à défaut la partie perdante »
    La loi ajoute toutefois que « Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées de ces mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation »

    5. La « boucle administrative », et le maintien des effets des actes annulés :

    Si, comme une personne qui m’est très proche, j’étais citoyen belge, je partagerais sans hésitation les réserves et les inquiétudes de Maître Renders.

    Sous réserve d’en connaître mieux le détail, de tels mécanismes paraissent d’emblée de nature à neutraliser les effets du seul moyen efficace -l’annulation- dont dispose le juge administratif afin d’assurer le respect du principe de légalité, fondement incontournable de tout état de droit.
    L’impératif de « sécurité juridique » invoqué généralement par la « sphère politique » n’est pas un principe de même valeur que le principe de légalité, elle est beaucoup plus une exigence d’ordre politique, sociologique, son contenu est peu précis, et poussé à l’extrême, ce « principe » conduirait à exclure toute possibilité d’annulation d’un acte administratif et constituerait une véritable régression au seul bénéfice du pouvoir politique et au seul détriment des citoyens.

    Guy Laporte
    Président de tribunal administratif honoraire (.fr)

    • Le 3 mars 2014 à 22:43, par guido van ve"lthoven

      ad 1. Merci pour l’analyse. Mais c’est quoi l’urgence de la suspension d’un acte administratif ? Lorsque cet acte concerne l’octroi d’un permis éolien, que peuvent bien inventer les requérants comme justification de l’urgence de ne pas autoriser le commencement des travaux ? Sans doute que la jurisprudence française" a pu éclairer cette notion encore plus floue que celle du risque de préjudice grave ?

      • Le 7 mars 2014 à 11:24, par Guy Laporte

        Pour répondre à votre question, et me fondant sur le système utilisé en France depuis 13 ans, l’urgence s’apprécie en quelque sorte cas par cas, dans le cadre de principes généraux servant de points de repère et que la jurisprudence du Conseil d’Etat a définis en France au fil des années depuis l’introduction de la condition d’urgence à la place de la condition de préjudice difficilement réparable à partir du 1er janvier 2001. La notion d’urgence me paraît plus objective et plus conforme à la finalité du référé suspension qui est de permettre au juge de suspendre rapidement un acte qui, s’il recevait exécution en tout ou partie, créerait une situation partiellement ou totalement irréversible où il serait très difficile, voire matériellement impossible, de revenir en arrière. Il y a donc urgence à suspendre l’exécution d’un tel acte.

        Voici un extrait d’un arrêt du Conseil d’Etat français du 16 février 2011 qui fait bien le point de la condition d’urgence en matière de permis d’urbanisme, cas comparable à celui du permis éolien que vous évoquez :

        "Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ;

        Considérant que l’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre ; qu’il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le demandeur, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue ;

        Considérant que si, en règle générale, l’urgence s’apprécie compte tenu des justifications fournies par le demandeur quant au caractère suffisamment grave et immédiat de l’atteinte que porterait un acte administratif à sa situation ou aux intérêts qu’il entend défendre, il en va différemment de la demande de suspension d’un permis de construire pour laquelle, eu égard au caractère difficilement réversible de la construction d’un bâtiment, la condition d’urgence doit en principe être constatée lorsque les travaux vont commencer ou ont déjà commencé sans être pour autant achevés ; qu’il ne peut en aller autrement que dans le cas où le pétitionnaire ou l’autorité qui a délivré le permis justifie de circonstances particulières ; qu’il appartient alors au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce qui lui est soumise ; "

        En tant qu’ancien magistrat dans un tribunal administratif puis dans une cour administrative d’appel en France, j’ai eu l’occasion d’appliquer successivement dans le temps le critère du préjudice difficilement réparable et celui de l’urgence. Je peux dire qu’à l’expérience, le critère d’urgence (qui recouvre en partie l’idée de situation quasi irréversible) est plus large et plus juste que celui du préjudice difficilement réparable. En effet, une décision administrative illégale ne cause pas toujours nécessairement un préjudice au sens strict de dommage réparable en argent, et peut simplement léser un intérêt particulier ou un intérêt public qui justifie que l’on mette fin provisoirement (suspension) puis définitivement (annulation) à ses effets.

        J’espère avoir répondu à vos interrogations et je reste à votre disposition si nécessaire.

        Guy Laporte

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