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Le Conseil d’État et le contrôle du principe de proportionnalité : jusqu’où « ne pas aller trop loin » !
par Julie Colemans, le 12 février 2015

Le droit n’est pas fait que de règles écrites, inscrites par exemple dans des lois, des décrets, des ordonnances ou des arrêtés. Il est également porteur de principes non écrits, que l’on appelle alors des « principes généraux du droit ».

Parmi ces principes figure celui de proportionnalité.

Les juges disposent d’un pouvoir important pour déterminer leur existence mais aussi leur contenu.

La section du contentieux administratif du Conseil d’État, qui est la plus haute juridiction administrative du pays, est ainsi amenée à dessiner les contours de ce principe à l’occasion des arrêts qu’il rend. Il en va de même pour sa section de législation, qui donne des avis sur tous les projets de lois, de décrets, d’ordonnances et d’arrêtés réglementaires.

Julie Colemans, maître de conférences à l’Université de Liège, vient de consacrer une thèse de sociologie au sujet. Elle nous en propose quelques mots d’explication.

1. Le principe de proportionnalité est un principe général du droit, ca une règle qui ne figure pas comme telle dans les textes juridiques mais qui découle de la nature même du système juridique. Plus précisément, il est l’un des principes de bonne administration. Sous cette bannière, sont regroupés les principes généraux qui guident l’action de l’administration afin que celle-ci agisse de manière raisonnable et conformément à certaines règles inhérentes à l’État de droit.

2. Il est reconnu par le Conseil d’État, qui en fait une application régulière, bien que mesurée. Ainsi, au sein de la section de législation, les conseillers vérifient que les autorités légiférantes adoptent des mesures proportionnées.

Dans le cadre de la compétence juridictionnelle de la section du contentieux administratif, le principe de proportionnalité peut être invoqué par le requérant dans ses moyens (ses arguments) de droit et permet, s’il est accueilli, de fonder l’illégalité d’un acte administratif et donc d’en obtenir l’annulation, la « disparition ». Nous envisagerons particulièrement dans cet article l’application de ce principe par le Conseil d’État dans son rôle de juridiction administrative.

3. La violation du principe de proportionnalité est invoquée à l’encontre des actes administratifs qui font grief au requérant, ce dernier étant la personne qui conteste la légalité dudit acte et qui en demande donc l’annulation. Il s’agit, par exemple, de vérifier la proportionnalité d’une sanction administrative au regard du comportement de l’agent sanctionné ou de se prononcer sur la proportionnalité d’une décision du bourgmestre prise dans l’exercice de ses prérogatives en matière de police générale ; ces prérogatives lui permettent, selon la loi, par exemple d’interdire un rassemblement susceptible de troubler l’ordre public ou la tranquillité publique.

L’essence de ce principe est de vérifier la juste mesure entre la décision qui fait grief et les faits qui l’ont entraîné ou le but poursuivi. Trivialement, il s’agit de ne pas tuer des mouches au bazooka. À la base de ce principe, se trouve l’idée d’équilibre. Ainsi, le fonctionnaire normalement diligent doit prendre une mesure qui doit être à la fois respectueuse des intérêts de l’administré ou de l’agent et des objectifs d’intérêt général poursuivis par son administration.

4. Face à un tel principe juridique censé guider l’action administrative, le Conseil d’État se penche sur plusieurs aspects de la décision afin d’en examiner la légalité. Le contrôle de proportionnalité peut porter sur l’objectif de la décision, ce qui renvoie à une vision de l’intérêt général de l’autorité, aux moyens mis en œuvre pour l’atteindre et enfin sur les conséquences de la décision. Le magistrat vérifie que l’acte administratif repose sur des motifs exacts en fait et admissibles en droit.

Face à un acte administratif, le Conseil d’Etat exerce un contrôle de proportionnalité marginal et contextuel.

Premièrement, le magistrat peut uniquement sanctionner les décisions qui sont manifestement disproportionnées. Le vocable « manifeste » signifie que le doute n’est pas possible. Est jugé manifeste ce qui s’impose à un esprit raisonnable avec une telle évidence que de plus amples investigations semblent inutiles. Concrètement, lorsque le magistrat doit contrôler la légalité de la décision administrative, et particulièrement sa proportionnalité, il examine le caractère raisonnable de la décision. En effet, l’autorité administrative ne peut adopter une décision qui défie la raison. Autrement dit, l’administration ne peut prendre une décision qu’aucune autre administration fonctionnant normalement n’aurait prise.

Deuxièmement, le contrôle de proportionnalité d’une décision administrative est une question d’espèce. La proportionnalité s’apprécie selon les circonstances qui ont présidé à l’adoption de l’acte. Entrent donc en considération dans ce type de contrôle le contexte décisionnel, le type d’acte administratif, le comportement du requérant et celui de l’autorité administrative.

5. Le principe de proportionnalité, comme c’est d’ailleurs le cas de la notion d’erreur manifeste d’appréciation dont il est une variante, permet notamment au juge administratif de sanctionner l’administration qui utilise son pouvoir d’appréciation de manière arbitraire.

Le Conseil d’État est, par conséquent, extrêmement circonspect à l’égard des ce principe général du droit car son application se situe aux confins du contrôle de légalité et d’opportunité. Les magistrats en font dès lors un usage prudent et mesuré.

Outre cette posture mesurée, l’organisation du recours offre certaines garanties procédurales afin de respecter l’équilibre des pouvoirs législatifs, exécutifs et juridictionnels. Ainsi, le double examen effectué par l’auditorat puis par les conseillers, la collégialité et le respect des orientations tracées par la jurisprudence sont autant de garanties qui renforcent l’objectivité du contrôle du pouvoir d’appréciation de l’autorité administrative exercé par le Conseil d’État.

Votre point de vue (2 réactions)

  • Le 19 février 2015 à 16:02, par Gisèle Tordoir

    Quand je lis "principes généraux du droit"...j’ai du mal à saisir si c’est de l’humour ou de la propagande...Déjà rien que le droit de demander la récusation et/ou le dessaisissement d’une cour au profit d’une autre tient du parcours du combattant...voire du combat contre les moulins...C’est comme la Cour à 3 juges...C’est comme "conjointement à la plainte déposée, se déclarer personne lésée"...C’est comme "avoir accès à son dossier"...Belles expressions...Si hypocrites en réalité...Vous avez le droit mais vous ne pouvez en jouir...On fait tout pour vous en priver, de ce droit...Même si vous en avez le droit, cela devient "de l’abus de droit"...Il y a du pain sur la planche pour revoir fondamentalement le système judiciaire...Que la relève retrousse les manches et aie le courage de procéder au grand nettoyage pour peut-être obtenir "le grand pardon"(???) et retrouver la confiance du justiciable, du citoyen, du contribuable qui finance cet organe vital qu’est la justice...

  • Le 18 février 2015 à 12:35, par skoby

    Je suis d’accord avec le principe de proportionnalité. Cela me paraît être le bon
    sens même.

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