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La Justice confrontée à la Covid-19
Fermeture de l’horeca et imposition d’un « couvre-feu » : le Conseil d’État rejette les recours intentés par trois restaurateurs et neuf citoyens
par Camille Lanssens, le 16 décembre 2020

La pandémie de Covid 19 qui frappe durement la Belgique depuis mars 2020 a amené les pouvoirs publics à adopter des mesures fortes pour tenter de limiter la propagation du virus. Ces mesures affectent une grande partie de la population belge et sont régulièrement contestées par une partie des citoyens, en ce compris en justice. Entre autres recours, le Conseil d’État a été saisi de requêtes visant à obtenir l’annulation et la suspension de l’exécution des arrêtés ministériels qui ont décrété la fermeture obligatoire des établissements relevant du secteur de l’horeca ainsi que l’instauration d’un « couvre-feu » entre minuit et 5h du matin. Dans quatre arrêts rendus les 28 et 30 octobre 2020, l’assemblée générale de la section du contentieux administratif du Conseil d’État a rejeté ces quatre demandes de suspension.

Explications de Camille Lanssens, chercheuse au Centre de droit public de l’Université libre de Bruxelles.

Justice-en-ligne publiera prochainement un autre article sur un sujet voisin, consacré à l’arrêt du 8 décembre 2020 du Conseil d’État ordonnant un élargissement des conditions d’exercice des cultes pendant l’actuelle période de confinement due à la pandémie de Covid 19.

1. Afin d’obtenir la suspension de l’exécution des mesures ministérielles contestées, les requérants devaient (i) établir qu’il existait une urgence incompatible avec le traitement de l’affaire en annulation et (ii) invoquer au moins un moyen sérieux (argument à l’appui de leur requête) susceptible de justifier à première vue l’annulation des arrêtés adoptés.

C’est cette deuxième condition qui a fait défaut dans les quatre affaires.

2. Trois des quatre recours (nos 248.780 , 248.781 et 248.818 ) ayant donné lieu aux arrêts du 28 octobre 2020 et du 30 octobre 2020 étaient intentés par des restaurateurs, deux sociétés néerlandophones et une société francophone. À l’appui de leur demande de suspension, les sociétés requérantes invoquaient la violation d’une série d’articles de loi, de la Constitution, de la Convention européenne des droits de l’homme ainsi que de principes généraux de droit et de principes de bonne administration. Quatre grands arguments étaient plus précisément déployés par les requérantes dans leurs requêtes.

3. Premièrement, les requérantes s’appuyaient sur des données scientifiques pour contester le caractère nécessaire et proportionné de la fermeture des restaurants et des cafés.

Il n’était pas prouvé, selon elles, que les contaminations se produisaient dans ce type d’établissements. Cet argument, déployé avec succès par des exploitants de débits de boissons et restaurateurs devant les tribunaux administratifs de Toulouse et Berlin, avait conduit ces juridictions étrangères à annuler des réglementations locales prévoyant une fermeture partielle ou totale des cafés et restaurants.

Les requérantes belges soutenaient par ailleurs que la mesure n’était pas raisonnablement justifiée car la fermeture des cafés et des restaurants conduirait à un déplacement, et non à une réduction, des contacts sociaux vers des endroits moins contrôlés (les foyers familiaux).

Après avoir souligné qu’il ne lui appartenait pas de se positionner quant à l’efficacité des mesures adoptées ni de trancher une controverse scientifique, le Conseil d’État s’est refusé à suivre les requérantes. Il a estimé que les mesures adoptées paraissaient légitimes et pertinentes dès lors que la Ministre de l’Intérieur, à l’origine des mesures contestées, s’était entourée de spécialistes pour lui apporter l’expertise requise dans le cadre de cette prise de décision et que cette mesure était étayée par des données scientifiques.

4. Deuxièmement, les requérantes estimaient également que l’obligation de fermeture des cafés et des restaurants violait les principes d’égalité et de non-discrimination.

D’une part, il existerait, à leur estime, au sein même du secteur de l’horeca, une discrimination au détriment des restaurateurs et ce, en raison de l’absence de distinction entre les restaurants et les cafés alors que le risque de contamination serait moindre dans les restaurants, s’agissant d’un milieu strictement contrôlé et statique.

D’autre part, elles estimaient que le secteur de l’horeca dans sa globalité était victime d’une discrimination par rapport à de nombreuses autres activités qui restaient autorisées et qui comportaient un risque égal, voire plus élevé, de transmission du virus.

Le Conseil d’État a également rejeté cet argument. Il a en effet considéré qu’il n’était pas démontré que le risque de contamination serait plus faible dans les restaurants que dans les cafés et qu’il aurait fallu que la société requérante soit plus concrète dans ses allégations sur ce point.

5. Troisièmement, le Conseil d’État a jugé aussi que la mesure ne portait atteinte, à première vue, ni au droit de propriété des requérantes, ni à leur liberté d’entreprise, ces droits et libertés n’étant pas absolus et pouvant donc faire l’objet de limitations, notamment dans le contexte de lutte contre la pandémie de Covid 19.

6. Enfin, dans l’arrêt rendu le 30 octobre 2020 sur un des trois recours de restaurateurs, la juridiction administrative a rejeté la thèse de la société requérante selon laquelle la Ministre de l’Intérieur n’était pas compétente pour adopter les mesures de fermeture de l’horeca litigieuses.

Toute mesure restrictive des droits et libertés des citoyens doit pouvoir s’appuyer sur une base légale suffisante. En d’autres termes, il faut que le législateur et les représentants élus de la Nation en aient prévu la possibilité. Or, ici, les lois sur la fonction de police, sur la protection civile et sur la sécurité civile invoquées par la Ministre de l’Intérieur pour justifier les différentes mesures de confinement adoptées dans le cadre de la seconde vague de la pandémie sont très générales dans leur formulation, de sorte que le type de mesures pouvant être adoptées sur ces bases fait l’objet de discussions.

Le Conseil d’État a toutefois estimé que les lois en question permettaient à la Ministre d’adopter une mesure telle que la fermeture obligatoire des établissements du secteur horeca.

7. Le quatrième et dernier recours (n° 248.819) était intenté par neuf citoyens belges. Il visait à obtenir la suspension du « couvre-feu ».

Ce recours a aussi été rejeté par le Conseil d’État.

La haute juridiction a estimé, tout d’abord, que les citoyens ne démontraient pas que cette mesure de couvre-feu aurait limité leur droit à la libre circulation et leur droit à la vie privée de manière excessive dans le contexte sanitaire actuel.

Le Conseil d’État a également rejeté l’argument selon lequel que le couvre-feu aurait constitué une mesure discriminatoire envers certains citoyens pratiquant des activités de loisirs la nuit ou ne possédant pas de jardin.

Il a ensuite estimé que les requérants ne démontraient pas que la décision de la Ministre de l’Intérieur d’imposer un couvre-feu et de sanctionner pénalement les infractions à celui-ci manquerait de fondement légal.

Dans la ligne des arrêts relatifs à la fermeture obligatoire de l’horeca, une interprétation large des prérogatives légalement attribuées à la Ministre en matière de sécurité civile a en effet été retenue par le Conseil d’État.

La haute juridiction a par ailleurs précisé que, si les requérants souhaitaient mettre en cause la constitutionnalité des lois attribuant de larges pouvoirs à la Ministre de l’Intérieur pour lutter contre les pandémies, il fallait qu’ils se tournent vers la Cour constitutionnelle, seule juridiction compétente pour connaître en Belgique des questions de constitutionnalité des lois.

8. Ces arrêts du Conseil d’État ont fait l’objet de débats animés dans la presse, certains constitutionnalistes considérant que les arrêtés ministériels enfreignaient la Constitution, alors qu’un autre constitutionnalistese rangeait davantage derrière la position du Conseil d’État.

La question de l’étendue du pouvoir de la Ministre de l’Intérieur fait aussi l’objet de discordances entre juges.

Avant que les arrêts du Conseil d’État examinés ici aient été rendus, le Tribunal de police de Charleroi avait, en effet, mis en cause l’existence d’une base légale suffisante permettant au Ministre de l’Intérieur d’imposer un confinement sur l’ensemble du territoire durant la première vague de la pandémie et de sanctionner pénalement les infractions à celui-ci.

9. Ces débats autour de la légalité de ces mesures risquent encore de se poursuivre dans les années à venir. Des actions en responsabilité civile ont, en effet, été introduites contre l’État belge sur base du fait que les arrêtés ministériels édictant les fermetures totales ou partielles de l’horeca seraient illégaux.

Il sera donc intéressant de suivre l’évolution de la jurisprudence dans les mois qui viennent. On notera d’ailleurs que le Conseil d’État lui-même s’est toujours, à ce stade, prononcé sur la validité des mesures de confinement qui lui ont été soumises dans le cadre de procédures d’urgence, et donc de manière provisoire, et que d’autres affaires liées à la pandémie actuelle sont encore pendantes devant lui.

Votre point de vue (1 réaction)

  • Le 17 décembre 2020 à 17:55, par Skoby

    Je trouve tout-à-fait normal que le gouvernement puisse appliquer les mesures
    protectrices nécessaires pour lutter contre ce virus Chinois ! On a déjà assez de
    morts dans tous les pays pour accepter des règles de prudence.

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