1. En règle, dans un Etat de droit, il revient au pouvoir judiciaire de réprimer, par l’application du droit pénal, les infractions commises. Le système pénal doit, en outre, être organisé de telle sorte que les droits de la défense et la présomption d’innocence des personnes poursuivies sont respectés.

2. A la fin des années ’90, le législateur a toutefois estimé que le système judiciaire pénal, surchargé par le nombre d’affaires à traiter, n’était plus en mesure de donner une réponse efficace aux infractions légères et aux incivilités. Celles-ci restaient, partant, le plus souvent impunies.

Sur la base de ce constat, le législateur a décidé de permettre aux communes de sanctionner elles-mêmes, par la voie administrative (c’est-à-dire sans devoir attendre que le système judiciaire pénal se saisisse du cas), les infractions à leurs règlements communaux et certaines infractions pénales limitativement énumérées commises sur leur territoire, pour autant, dans ce dernier cas, que celles-ci ne fassent pas l’objet de poursuites judiciaires.

L’objectif du législateur était, ce faisant, de mettre fin à une certaine impunité en déchargeant le système judiciaire, au profit des communes, d’une partie de la répression des infractions les moins graves.

Il existait déjà un système de sanctions administratives organisé au niveau des ministères, par exemple celles prévues par la loi du 30 juin 1971 ‘relative aux amendes administratives applicables en cas d’infraction à certaines lois sociales’, aujourd’hui intégrées dans le Code pénal social, faisant l’objet de la loi du 6 juin 2010.

3. Dès l’origine, les sanctions administratives ont suscité la crainte que, pour certains faits, soit mis en place un droit pénal au rabais, offrant moins de garanties que le droit pénal classique. Répondant à cette préoccupation, tant les juridictions belges que la Cour européenne des droits de l’homme ont balisé les limites de ce qui était acceptable du point de vue de la répression administrative.

La Cour constitutionnelle a ainsi, d’abord, rappelé à de nombreuses reprises que les principes d’égalité et de non-discrimination faisaient obstacle à ce que le régime juridique applicable à l’infliction d’une sanction administrative soit trop différent, sans raison objective, de celui applicable en matière pénale.

Lorsqu’un fait peut à la fois être sanctionné pénalement et administrativement, il ne serait en effet, par exemple, guère justifiable que le justiciable bénéficie de garanties substantiellement inférieures en se voyant imposer une sanction administrative par rapport à celles dont il aurait bénéficié s’il s’était agi d’une sanction pénale.

De la même manière, la Cour européenne des droits de l’homme rappelle fréquemment que la Convention européenne des droits de l’homme impose aux Etats parties de garantir le principe de non-cumul des sanctions et de non-rétroactivité des délits et des peines, le droit d’accès à un juge et le caractère équitable des procès dès lors qu’il est question d’une sanction pénale au sens de la Convention et ce, quelle que soit la qualification de cette sanction au regard du droit interne, c’est-à-dire quelle que soit la manière dont cette sanction est appelée dans la terminologie utilisée par la loi à appliquer.

Or, bien souvent, les sanctions administratives belges revêtent un tel caractère pénal au sens de la Convention, même sans être des sanctions pénales au regard du droit belge. Le législateur belge ne pourrait, dès lors, pas priver les justiciables, par le recours à un système de répression administrative, des garanties qui leur sont offertes par la Convention. Au regard de la Convention européenne des droits de l’homme, un justiciable sanctionné devra par exemple ainsi toujours pouvoir demander à un juge de se prononcer sur le bien-fondé de la sanction administrative qui lui aurait été imposée.

4. La réforme envisagée actuellement par le Gouvernement s’inscrit dans la tendance qui consiste à étendre, pour des motifs d’efficacité, la répression administrative à des faits toujours plus nombreux.

Un des points les plus contentieux de cette réforme tient à l’abaissement à 14 ans de l’âge à partir duquel une sanction administrative pourrait être imposée par une commune. La question se pose, à cet égard, de savoir s’il peut être justifié qu’un mineur puisse, dès 14 ans, se voir imposer une sanction par l’administration communale au terme d’une procédure administrative, sans intervention préalable d’un juge, alors que, sur le plan pénal, ce même mineur serait exclusivement justiciable du tribunal de la jeunesse, ne pourrait se voir imposer que des mesures de protection et bénéficierait de règles procédurales particulières.

La réponse à cette question n’est pas encore tranchée. On peut toutefois relever que la Cour constitutionnelle a, par le passé, déjà admis que mineurs de plus de 14 ans puissent être sanctionnés administrativement, moyennant certaines garanties procédurales spécifiques inspirées de celles existantes dans le droit pénal de la jeunesse (présence d’un avocat, médiation préalable, possibilité de recours devant le tribunal de la jeunesse, etc.). Tel fut le cas par exemple pour les sanctions administratives prévues par la loi du 12 décembre 1998 ‘relative à la sécurité lors des matches de football’.

Dans son projet de réforme, s’inspirant vraisemblablement de cette jurisprudence, le Gouvernement a annoncé avoir prévu certaines garanties particulières en même temps que serait abaissé à 14 ans l’âge à partir duquel une sanction peut être imposée. Reste à savoir si celles-ci seront suffisantes pour permettre à la réforme à venir de passer le cap d’un éventuel recours qui serait introduit devant la Cour constitutionnelle.