Le nécessaire préalable à l’infliction d’une amende administrative, à savoir l’infraction à une règlementation en vigueur : l’exemple du survol de Bruxelles

1. L’aéroport de Zaventem est situé au nord-est de Bruxelles, en périphérie de la Région de Bruxelles-Capitale. Cette localisation implique un trafic aérien régulier dans le ciel de la ville.
Le survol de Bruxelles par des compagnies aériennes fait l’objet d’un contentieux foisonnant et vieux de plusieurs années en raison des nuisances sonores occasionnées par le passage des avions au-dessus des habitations bruxelloises.

2. Les compétences en la matière sont réparties entre différentes entités et autorités. C’est la Région de Bruxelles-Capitale qui est compétente sur son territoire en matière de protection de l’environnement et de lutte contre le bruit (article 6, § 1er, II, 1°, de la loi spéciale ‘de réformes institutionnelles’ du 8 aout 1980).

3. Sur la base de cette compétence, le législateur bruxellois et son Gouvernement ont adopté un arsenal législatif et règlementaire fixant des valeurs maximales de bruit pour le survol de Bruxelles (voyez en particulier l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien) et la possibilité, conformément au Code bruxellois de l’inspection, la prévention, la constatation et la répression des infractions en matière d’environnement et de la responsabilité environnementale, ci-après « le Code de l’inspection », de sanctionner les compagnies aériennes qui contreviendraient à ces règles.

4. En cas d’infraction à ces normes, et au terme d’une procédure administrative, les autorités compétentes ont la possibilité d’infliger une amende administrative aux compagnies concernées.

Les amendes administratives et les amendes pénales : intérêt procédural de la distinction à travers l’amende administrative « alternative » du Code de l’inspection

5. L’amende administrative se distingue de l’amende pénale, notamment par son auteur. En effet, l’amende administrative est infligée par une autorité (un ministre ou un bourgmestre, par exemple), à laquelle une norme en attribue la compétence, en vue de sanctionner un comportement infractionnel. L’amende pénale, elle, est infligée par le juge, au terme d’une procédure judiciaire.

6. L’intérêt du mécanisme administratif est notamment d’éviter la procédure judiciaire, dont la lourdeur et les couts peuvent entraver la poursuite des infractions. Il permet également d’assurer une poursuite effective d’infractions parfois considérées comme « mineures » et dès lors souvent classées sans suite par le Parquet.

7. C’est ainsi que le législateur bruxellois a estimé, lors de l’adoption de l’ordonnance du 25 mars 1999 (renommée ensuite « Code de l’inspection »), que « [l]es avantages des amendes administratives ne sont plus à démontrer. En sanctionnant les infractions plus légères, telle l’absence de formalités administratives, elle permet de réserver les sanctions pénales aux infractions plus graves. Par là même, elles garantissent une sanction aux infractions plus mineures qui ne sont habituellement pas poursuivies ».
En l’occurrence, le Code de l’inspection, qui organise les procédures d’infliction des amendes administratives en cas d’infraction aux normes régionales bruxelloises en matière de bruit, prévoit la faculté pour le fonctionnaire dirigeant de Bruxelles Environnement, de l’Agence régionale pour la Propreté (ARP ou Bxl-Propreté) ou de l’administration compétente du Ministère de prononcer des amendes administratives dites « alternatives ». Ces amendes administratives sont « alternatives » car elles sont adoptées à la suite d’une notification au Procureur du Roi et dans l’éventualité où ce dernier n’engage pas de poursuites pénales ou ne réagit pas dans un certain délai.

8. Il faut également noter que ces décisions sont susceptibles de recours administratif lorsqu’un texte l’organise. En ce qui concerne les amendes administratives prononcées en vertu du Code de l’inspection, ce recours est porté devant le Collège d’environnement, autorité administrative créée par la Région de Bruxelles-Capitale.
Finalement, en leur qualité d’acte administratif, ces décisions peuvent faire l’objet d’un recours juridictionnel devant le Conseil d’État portant sur la conformité des amendes aux règles supérieures (le contentieux dit de la légalité).

9. L’article 50 du Code de l’inspection rappelle que « [l]e paiement de l’amende administrative alternative éteint l’action publique ». Autrement dit, il ne peut plus y avoir alors en principe de poursuites pénales pour les faits à l’origine de l’amende administrative en question.
Tenant compte de ceci, il est tentant d’imaginer que l’infliction d’une amende administrative « clôt l’affaire » et qu’aucune autre démarche postérieure n’est nécessaire.
Il faut cependant encore que le paiement de l’amende intervienne.

10. Ce paiement pourra, le cas échéant, être imposé de manière « forcée » dans le cadre du recouvrement des montants infligés au titre d’amendes administratives.

Le recouvrement des amendes administratives alternatives infligées en vertu du Code de l’inspection

11. Le recouvrement des amendes administratives, c’est-à-dire l’action entreprise par l’autorité compétente pour obtenir auprès du contrevenant le paiement des montants infligés au titre d’amende, peut poser plusieurs difficultés dans le chef des autorités publiques.
Il existe en effet des situations dans lesquelles la personne qui s’est vue infliger une amende administrative ne procède pas à son paiement.

12. Pour forcer l’exécution d’une dette, telle qu’une amende administrative définitive, l’autorité compétente doit se pourvoir d’un titre exécutoire, c’est-à-dire un acte juridique constatant officiellement un droit au profit de ladite autorité.

13. Il existe plusieurs catégories de titres exécutoires, par exemple, les décisions de justice. Par ailleurs, les autorités compétentes bénéficient régulièrement de la faculté de se délivrer leurs propres titres exécutoires afin de s’exonérer d’un passage par le juge.

14. En ce qui concerne les amendes administratives liées au survol de Bruxelles, l’article 51 du Code de l’inspection prévoit qu’en cas de non-paiement dans les délais, une contrainte, soit un titre exécutoire, est décernée par un fonctionnaire compétent (en vertu de l’arrêté du 31 janvier 2013 du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale ‘portant désignation des fonctionnaires compétents pour le recouvrement et la poursuite de certains montants’, il s’agit du comptable de recettes chargé de matières fiscales). La disposition indique également que la contrainte est signifiée par exploit d’huissier, par courrier recommandé ou par envoi recommandé électronique.

15. À la suite de cette délivrance, il peut dès lors être procédé à l’exécution forcée des amendes administratives en cause, sous la forme par exemple, d’une saisie.

Conclusion

16. La matière est complexe et sujette à contentieux. Les procédures peuvent se multiplier avant que les sommes dues soient effectivement perçues par les autorités publiques.
Dans le cas précis du survol de Bruxelles, la situation est d’autant plus complexe qu’elle mobilise plusieurs intervenants institutionnels agissant chacun dans leurs compétences, et parfois sous des bannières politiques différentes.
Les décisions prononçant des amendes administratives peuvent faire l’objet d’un recours en réformation devant le Collège de l’Environnement et, le cas échéant, d’un recours en annulation devant le Conseil d’État avant de revêtir un caractère définitif. Ce n’est qu’à ce stade que la procédure de recouvrement est entamée.

17. Se pose dès lors la question de l’effectivité d’un régime de mesures destinées à sanctionner des infractions aux normes bruxelloises relatives au bruit, dont l’exécution n’est que faiblement effectuée ou demande une mobilisation de ressources importantes pour les autorités compétentes.