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Perquisitions chez des hommes politiques : le point sur les immunités parlementaires
par Jérome Sohier, le 18 juin 2010

1. Plusieurs voix se sont émues sur « le printemps des perquisitions », à la suite de diverses perquisitions ordonnées par des juges d’instruction au domicile et dans les bureaux d’hommes politiques, à quelques semaines ou quelques jours des élections, avec les inévitables conséquences médiatiques qui en résultent (cf. notamment, « Perquisitions chez Mathot : le coup de gueule de Visart de Bocarmé », Le Soir, 22 mai 2010 ; « Perquisitions : l’agenda interpelle… », Le Soir, 25 mai 2010).

Dans un tel contexte, il convient de rappeler que les articles 58 et 59 de la Constitution établissent deux immunités distinctes, destinées à garantir l’indépendance du parlementaire :

- il s’agit, tout d’abord, de l’irresponsabilité parlementaire, consacrée par l’article 58, qui interdit tout acte de poursuites judiciaires et de recherches « à l’occasion des opinions et votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions ». La Constitution ne vise que les « opinions et votes », qui font partie de l’activité normale du parlementaire, sans que cela ne couvre les propos tenus en d’autres circonstances, notamment dans des meetings, réunions, congrès politiques, qui échappent en principe à cette irresponsabilité ;

- d’autre part, l’inviolabilité personnelle, prescrite par l’article 59, énonce que, « sauf le cas de flagrant délit, aucun membre de l’une ou l’autre Chambre ne peut, pendant la durée de la session, en matière répressive, être renvoyé ou cité directement devant une cour ou un tribunal, ni être arrêté, qu’avec l’autorisation de la Chambre dont il fait partie ».

Pour ces actes, qui sont, par hypothèse, étrangers aux opinions et votes tenus dans l’exercice de leurs fonctions, il faut trouver un équilibre entre l’indépendance des assemblées législatives et la soumission des parlementaires au droit pénal, à l’instar de tout citoyen. Il convient également, et surtout, d’éviter de donner cette fâcheuse impression d’une impunité de fait, qui serait reconnue aux parlementaires pour leurs actes éventuellement délictueux. Inversement, il faut se préserver de la médiatisation outrancière de certaines demandes de levée d’immunité, qui peut aboutir à méconnaître le respect de la présomption d’innocence.

Le régime prévu par l’article 59 de la Constitution vise à réaliser cet équilibre, en interdisant, de manière générale, d’arrêter un parlementaire, de le renvoyer ou de le citer devant une juridiction pénale pendant la durée de la session, sauf en cas de flagrant délit, ou, à défaut, moyennant l’autorisation expresse de la Chambre dont il fait partie. Il s’agit d’éviter qu’au cours de la session parlementaire, l’activité des députés et des sénateurs soit entravée par des poursuites judiciaires déclenchées, soit par un particulier, soit par le ministère public, qui pourraient avoir pour effet de perturber le bon fonctionnement du Parlement.

Toujours sous la réserve du cas de flagrant délit, des mesures contraignantes ne peuvent être ordonnées à l’égard d’un parlementaire pendant la session que par le Premier président de la Cour d’appel, sur demande du juge compétent. On entend par là toutes mesures pour lesquelles l’ordre d’un juge est nécessaire et par lesquelles il est porté atteinte aux droits et libertés de l’intéressé, tels un mandat d’amener, une perquisition, une saisie ou une écoute téléphonique. En outre, les perquisitions et saisies autorisés par le Premier président de la Cour d’appel devront être accomplies en présence du président de l’assemblée.

Des règles analogues sont prévues pour les parlementaires des communautés et des régions.

2. Ce régime des immunités parlementaires n’est pas propre à la Belgique, puisqu’il se retrouve dans tous les Etats membres du Conseil de l’Europe, pour la même raison qui est d’assurer l’indépendance de l’institution parlementaire et son bon fonctionnement.

En ce qui concerne l’irresponsabilité parlementaire, la Cour européenne des droits de l’homme juge qu’une telle immunité absolue n’est pas contraire au droit d’accès à un tribunal consacré par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, en considérant que l’objectif d’une telle irresponsabilité consiste dans la protection de la liberté d’expression conférée au Parlement et le maintien de la séparation entre les pouvoirs législatif et judiciaire. Un tel régime d’irresponsabilité doit cependant être circonscrit aux opinions exprimées dans l’exercice direct de la fonction parlementaire, sans pouvoir en principe s’étendre à des avis ou opinions exprimés en dehors du parlement.

En ce qui concerne l’inviolabilité parlementaire, la Cour européenne a également eu l’occasion de reconnaître, à de multiples reprises, que les immunités parlementaires poursuivaient un but légitime, à savoir l’indépendance du Parlement, « en prévenant toute éventualité de poursuites pénales inspirées par l’intention de nuire à l’activité politique du député (…), protégeant par là même l’opposition des pressions ou abus de la majorité ».

Il convient cependant de vérifier concrètement si cette immunité ne limite pas de manière disproportionnée le droit d’accès au juge garanti par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, dès lors que la protection du parlementaire ne peut pas être sans limites : elle doit 1° correspondre à la durée du mandat parlementaire ; 2° pouvoir être levée par le parlement ; et 3° être exclue lors de certaines infractions, telles celles commises en flagrant délit. En particulier, il doit être admis que, lorsque le mandat parlementaire a pris fin, au terme de la législature, les poursuites pénales doivent pouvoir reprendre leur cours.

Au vu de cette jurisprudence, il est finalement assez normal que des perquisitions soient ordonnées par des juges d’instruction précisément en cette période électorale, puisqu’elle coïncide avec la fin de la législature et que c’est le seul moment pour la justice d’effectuer librement tous ces actes de poursuites et de recherches, plus aucune immunité ne pouvant lui être opposée à un tel moment. Si l’article 59 de la Constitution ne limite l’inviolabilité des parlementaires qu’au temps de la « session parlementaire », il faut constater qu’en pratique, la coutume s’est installée de ne plus prononcer la clôture de la session parlementaire que la veille de l’ouverture de la session suivante, en manière telle que l’immunité des parlementaires ne prend réellement fin que lors de la dissolution des Chambres. Le « printemps des perquisitions » évoqué dans la presse, n’est donc pas une coïncidence…

3. Enfin, n’oublions pas que le régime constitutionnel de l’immunité parlementaire, prévoit lui-même une exception dans le cas de flagrant délit. Dans cette hypothèse, en effet, le déclenchement arbitraire de poursuites à l’encontre d’un parlementaire n’est pas à craindre, et ce serait un privilège indu de le soustraire aux poursuites judiciaires, alors que sa culpabilité est manifeste. En pratique, on constate cependant que les autorités judiciaires éprouvent une certaine circonspection à user de cette possibilité et préfèrent se faire « couvrir » par les Chambres, en sollicitant une levée de l’immunité en question, ou attendre la fin du mandat de l’intéressé.

La jurisprudence en matière de flagrant délit est marquée par des affaires « politiques » célèbres, fort controversées en France, parmi lesquelles, en particulier, l’affaire Duclos en 1952, du nom du député communiste Jacques Duclos, qui fut arrêté en flagrant délit, pour atteinte à la sûreté de l’Etat, à la suite de violentes manifestations du parti communiste lors de l’accession du général américain Ridgway à la tête de l’Alliance atlantique. En l’occurrence, lors d’une échauffourée, une voiture, dans laquelle se trouvait M. Duclos, fut interceptée par des policiers et la fouille du véhicule permit de trouver un poste de radio, un revolver et… deux pigeons enroulés dans une couverture, étouffés mais encore tièdes ! La suite de l’enquête démontra que le poste de radio était un banal appareil commercial, que le revolver se justifiait pour des raisons de sécurité, M. Duclos ayant lui-même échappé à une tentative d’assassinat, et que les soi-disant pigeons voyageurs n’avaient d’autre destination que la casserole de Mme Duclos ! Sur appel de l’inculpé, la Chambre des mises en accusation de la Cour d’appel de Paris finit par prononcer la nullité des actes de poursuite et ordonna la mise en liberté immédiate de l’intéressé (D. Perier-Daville, « En marge des procès Hersant : l’immunité parlementaire et ses limites », Gaz. Pal., 1986, Dalloz, p. 374).

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