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Les limites de l’autonomie des entités fédérées en Espagne : une sentence historique et chahutée du Tribunal constitutionnel espagnol
par Xavier Arbós Marín, le 15 août 2010

Voici quelques semaines, le Tribunal constitutionnel espagnol prenait une décision, une « sentence », selon le vocabulaire approprié, qui pour la première fois invalidait une loi contenant un « statut d’autonomie », c’est-à-dire une loi du Parlement national (les « Cortès ») organisant le fonctionnement de l’une des entités constitutives de l’Espagne, à savoir en l’espèce la Communauté autonome de Catalogne.

Même s’il faut s’exprimer prudemment en ce qui concerne l’Espagne, qui ne se qualifie pas comme formant à proprement parler un État fédéral (elle ne connaît par exemple pas d’assemblée comparable au Sénat américain, au Bundesrat allemand ou au Sénat belge, censés représenter non pas la population du pays dans son entier mais ses entités fédérées), les « Communautés autonomes » correspondent aux Régions et aux Communautés en Belgique. La Catalogne, au même titre que par exemple le Pays basque ou la Navarre, constituent l’une de ces Communautés autonomes.

Le Tribunal constitutionnel espagnol a eu la délicate tâche d’apprécier si un « statut d’autonomie » de la Catalogne était conforme à la Constitution. Sa décision, sa « sentence », négative a eu un très grand retentissement non seulement en Catalogne et en Espagne mais aussi en dehors des frontières de ce pays, notamment en Belgique.

Un expert espagnol de ces questions, M. Xavier Arbós Marín, Professeur à l’Université de Gérone, a eu l’extrême obligeance d’accepter d’éclairer les lecteurs de Justice-en-ligne sur les tenants et aboutissants de cette sentence.

Les statuts d’autonomie

1. Le Tribunal Constitutionnel espagnol peut contrôler la constitutionnalité des lois, et notamment les statuts d’autonomie des Communautés autonomes.

Les statuts d’autonomie sont des lois « organiques », adoptées par la majorité des membres de la Chambre des députés espagnole. Ces statuts présentent toutefois deux particularités. La première est celle de l’initiative, qui naît au Parlement régional et qui se poursuit aux Cortès espagnoles, devant laquelle une délégation de députés régionaux peut venir la défendre. Ils peuvent même retirer le texte du Statut proposé si les modifications leur semblent inacceptables. La deuxième caractéristique réside dans le referendum de ratification auquel le texte du statut adopté est soumis. Ce sont les citoyens de la Communauté autonome qui ont le dernier mot, sous réserve évidemment d’un éventuel recours devant le Tribunal constitutionnel.

Le statut d’autonomie de la Catalogne mis en cause par le Parti Populaire devant le Tribunal constitutionnel

2. Ces considérations préliminaires sont utiles pour comprendre la tension entre légalité et légitimité qui s’est produite à propos d’une récente sentence du Tribunal constitutionnel sur le statut d’autonomie de la Catalogne, rendue publique le 28 juin 2010. Le Tribunal a agi dans le cadre de la Constitution et de la législation, mais il l’a fait sur une loi qui en elle-même consacre un pacte politique entre deux parlements et qui, en plus, a été plébiscitée favorablement par les Catalans.

Le Parti Populaire (PP), parti d’opposition, a contesté devant le Tribunal la constitutionnalité d’articles du statut catalan, dont les équivalents figurent pourtant dans d’autres statuts d’autonomie. C’est le cas du statut d’Andalousie et de celui des Iles Baléares, où le PP avait approuvé des articles qu’il a contestés, dans le cas catalan, devant le Tribunal constitutionnel. La politisation partisane de la saisine était évidente pour beaucoup.

Plus encore, la procédure a été fort longue si l’on tient compte de l’importance son objet. Le statut catalan étant déjà en vigueur, le PP a saisi le Tribunal le 30 septembre 2006. Jusqu’au 28 juin 2010, date à laquelle le verdict a été rendu public, des péripéties internes ont fait diminuer la crédibilité du Tribunal. La plus évidente a été la publication de ce qui allait devenir l’essentiel du verdict dans les pages du journal El País des 17 et 18 avril 2010. Aucune enquête disciplinaire interne n’a pourtant eu lieu après cette indiscrétion.

Autre source de polémique : un des membres du Tribunal, le Professeur Manuel Aragón Reyes, a publié une lettre dans ce même journal le 20 avril 2010, où il manifestait son désaccord sur les affirmations d’un journaliste quant au rôle qu’il aurait joué dans les délibérations de la haute juridiction ; le Professeur Aragón y affirmait que ses exigences n’avaient pas varié depuis le début des délibérations. Malgré le fait que la loi organique sur le Tribunal constitutionnel prévoit la destitution d’un magistrat en cas de violation du secret des délibérations, aucune mesure n’a été prise à la suite de cet épisode. Jusqu’alors, on n’avait jamais vu un tel manquementquant au devoir de réserve applicable aux travaux internes du Tribunal.

3. Dans ce contexte de faible légitimité, la sentence maintient la plupart des articles contestés par le PP, qui souhaitait la déclaration d’inconstitutionnalité d’environ la moitié du statut d’autonomie.

Les statuts d’autonomie,la proclamation de droits et libertés et l’unité du système judiciaire

4. Un premier aspect a été fortement discuté par les juristes : la question s’est en effet posée de savoir si, en incluant l’énoncé de droits et de libertés dans le texte critiqué, celui-ci ne pouvait abusivement se présenter comme une pseudo-Constitution. Le Tribunal a admis ces dispositions à la condition que les droits en question soient strictement connectés au domaine de compétences de la Communauté autonome. Mais, en même temps, le Tribunal constitutionnel a annulé la possibilité que les avis du « Conseil de garanties statutaires » catalan aient force obligatoire, comme il était prévu en certains cas : le Tribunal n’a pas admis l’existence d’un organe catalan ayant des compétences équivalentes aux siennes.

Si le Tribunal a ainsi été « jaloux » de ses propres prérogatives, il a mis beaucoup de poids dans sa motivation pour garantir la caractère unique du pouvoir judiciaire espagnol. La Constitution fixe le principe d’unité du pouvoir judiciaire à l’article 117.1, et établit en son article 122 un Conseil général du pouvoir judiciaire qui en assure l’autonomie de gestion. Le Statut catalan prévoyait en outre un « Conseil de la justice de la Catalogne » comme organe « déconcentré » du Conseil général du pouvoir judiciaire, qui a été déclaré inconstitutionnel par la sentence, ainsi que d’autres articles connexes. Le motif principal en est, selon le Tribunal, l’atteinte à l’exclusivité des fonctions du Conseil général du pouvoir judiciaire.

Ces motifs ne convainquent pas tous les analystes, et je permets d’exposer mon point de vue. En premier lieu, l’article du statut renvoie à la loi organique du pouvoir judiciaire. Il aurait donc pu faire l’objet d’une décision « interprétative », ce qui signifie que le Tribunal aurait pu le déclarer constitutionnel s’il est interprété comme l’expression d’un souhait devant être satisfait par le législateur espagnol si et quand il modifiera la loi relative au pouvoir judiciaire. En deuxième lieu, l’article 103.1 de la Constitution soumet l’administration publique (dans son ensemble) à une série de principes, en ce compris à ceux de la décentralisation et de la déconcentration. Il est vrai qu’on ne peut pas décentraliser le Conseil général du pouvoir judiciaire, c’est-à-dire en faire un organe autonome, parce que le pouvoir judiciaire est unique. Mais on ne voit pas aisément pourquoi il n’aurait pu faire l’objet d’’une déconcentration, qui maintient l’institution en question dans le giron de l’organisme principal, sans autonomie organique.

Le partage des compétences entre l’État central et les Communautés autonomes – La contribution de ces dernières au financement général de l’Etat

5. L’effet de l’annulation des dispositions du statut relatives au Conseil de la justice de la Catalogne est, de toute façon, relativement peu important par rapport a d’autres aspects de la sentence, à plus haute charge politique. C’est le cas de l’annulation des dispositions qui avaient comme but de freiner l’expansion de la régulation étatique, et de celles qui visaient à des mesures d’équité pour la contribution catalane au financement général de l’État espagnol.

La plupart des compétences importantes dont une Communauté autonome peut disposer sont partagées avec l’État, qui adopte la législation de base. Tel est le cas par exemple en matière de santé et de la sécurité sociale. Pour assurer des compétences viables aux autorités catalanes et permettre le développement de politiques publiques autonomes, le statut de la Catalogne prétendait limiter cette législation de base au minimum. Le Tribunal a annulé les phrases qui voulaient assurer ce qu’on a appelé le « blindage » des compétences, en disant qu’une telle limitation ne pouvait figurer que dans la Constitution, et non pas dans un simple statut. Le Tribunal fait ainsi échec à un remède que l’on voulait appliquer de longue date ; le problème va donc persister. Le Tribunal élimine également la clause qui prétendait associer la contribution catalane au financement des services sociaux à l’effort fiscal moyen. Ce faisant, le Tribunal touche à un sentiment très partagé en Catalogne, à savoir celui d’être victime d’un système fiscal où la solidarité catalane ne reçoit pas en retour les investissements étatiques indispensables.

La langue et le concept de nation

6. Si la fiscalité est un sujet politiquement délicat, tout ce qui touche à l’identité collective et à la langue l’est aussi. Le Tribunal s’est vu obligé d’entrer dans des questions terminologiques à propos du concept de nation. Selon l’article 2 de la Constitution espagnole, celle-ci « est fondée sur l’unité indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre elles ». L’article 8.1 du statut d’autonomie de la Catalogne mentionne le drapeau et l’hymne de la Catalogne comme des symboles « nationaux ». Et, au préambule du Statut, le texte énonce que le Parlement catalan a défini dans le passé la Catalogne comme « nation ». Dans le même paragraphe, on lit que la Constitution espagnole reconnaît la « réalité nationale » de la Catalogne comme « nationalité ».

À vrai dire, la Constitution ne mentionne pas la Catalogne ; on peut donc mal voir comment elle pourrait y être reconnue comme nationalité ou une autre notion de ce type. Mais les éléments du problème sont là. Le statut reflète la volonté d’une partie des Catalans qui veulent se voir reconnaître comme nation, et le Tribunal prend des distances de toutes les définitions sociologiques de la nation pour considérer qu’il doit se tenir au plan juridique et pour rappeler qu’il ne trouve dans la Constitution que la Nation espagnole. Quant à lui, le texte du statut n’affirme pas directement que la Catalogne est une nation et, du point de vue linguistique, en catalan et en espagnol le mot « nationalité » n’a pas un adjectif comme « national » pour « nation ». Donc, l’interprétation du Tribunal finit pour accepter les « symboles nationaux » s’ils sont compris exclusivement comme symboles d’une « nationalité ».

En ce qui concerne le préambule du statut, le Tribunal adopte un procédé qui n’a pas de précédent dans la jurisprudence constitutionnelle espagnole. Certes, plusieurs sentences du Tribunal constitutionnel ne conditionnent la validité d’un texte examiné qu’à la condition qu’il soit lu conformément à une interprétation qu’impose en réalité le Tribunal, conforme à la Constitution, afin d’éviter une interprétation contraire à celle-ci. Mais, dans la sentence ici commentée, le Tribunal va plus loin : après avoir rappelé que les préambules n’ont pas de valeur normative, il dénie la possibilité même d’interpréter le texte examiné : le Tribunal conclut en effet que « Les références à la ‘Catalogne comme une nation’ et à ‘la réalité nationale de la Catalogne’ n’ont aucun effet juridique interprétatif ». En ayant enlevé toute valeur normative à ces dispositions et en leur retirant même toute valeur interprétative, le Tribunal aboutit à quelque chose qui ressemble beaucoup à une annulation.

7. La politique linguistique a aussi une certaine dimension symbolique et, dans ce domaine le Tribunal est resté prudent par rapport à ce que certains lui demandaient : en finir avec l’immersion linguistique en catalan dans l’enseignement public non universitaire, et restreindre la portée des mesures promotionnelles en faveur de la langue catalane. Le Tribunal annule le caractère « préférentiel » du catalan, même s’il dit que les politiques de promotion du catalan sont admissibles, étant donné que le catalan est avec l’espagnol la langue officielle en Catalogne. Pour ce qui est de l’éducation, la condition de langue « véhiculaire » est interprétée dans le sens où elle permet aussi une législation qui donnerait cette même qualité à l’espagnol. Dans un sens similaire, qui atténue probablement l’effet voulu par les rédacteurs du statut, le Tribunal interprète d’autres articles sur le devoir de connaître le catalan ou sur la langue de la Justice et dans le commerce en Catalogne. Ce ne sont pas des décisions « dramatiques » pour les partisans des politiques linguistiques régionales qui ont été développées jusqu’à présent, mais elles vont renforcer ceux qui ne sont pas d’accord avec elles, en leur donnant des arguments pour attaquer devant les tribunaux ordinaires les actes d’application de la législation linguistique régionale.

Conclusion

8. Dans son ensemble, la sentence va marquer de façon directe la politique espagnole. Elle a provoqué un rejet important en Catalogne, quelques sondages montrant une hausse des partisans de l’indépendance ; ainsi, par exemple, celui de La Vanguardia du 18 juillet 2010, où 47 % des consultés disent qu’ils voteraient « oui » s’il y avait un referendum sur la sécession, contre 36 % pour le « non ».

La majorité des dirigeants politiques évoque la nécessite de réformer ou de dépasser la Constitution. Il est peut-être utile de se demander si ces réactions correspondent à la portée stricte de la sentence ; la réponse immédiate paraît négative.

Mais ce serait isoler la sentence de son histoire et de son contexte. Le Tribunal n’a pas su ou voulu échapper à l’instrumentalisation politique de ceux qui contestaient la constitutionnalité des articles du statut d’autonomie de la Catalogne alors qu’en même temps ils approuvaient des dispositions équivalentes pour l’Andalousie. Il n’a pas été capable de décider pendant plus de trois années, et il n’a pas su mériter le respect par ses révélations à la presse. La sentence a fait l’histoire, mais en laissant un mauvais exemple.

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