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La Justice sud-africaine suspend le processus de retrait de l’Afrique du Sud de la Cour pénale internationale : va-t-on vers une régionalisation de la protection des droits universels à risques ?
par Dominique Remy-Granger, le 22 mars 2017

Le 22 février dernier, un tribunal de Pretoria a condamné le Gouvernement sud-africain à revoir la procédure qui l’avait conduit à se retirer de la Cour pénale internationale. Dominique Remy-Granger, juriste et inspectrice générale honoraire de l’Éducation nationale française, bonne connaisseuse de l’Afrique du Sud, situe cette décision dans le cadre plus large des débats qui agitent l’ensemble du continent africain quant au contrôle du respect par les États et leurs dirigeants du droit pénal humanitaire.

1. L’exécutif sud-africain a, le 20 octobre 2016, notifié à la Cour pénale internationale du retrait de l’Afrique du Sud comme pays membre du Statut de Rome (juillet 1998).

Cette convention, ratifiée dès novembre 2000 par l’Afrique du Sud, crée la seule Cour pénale internationale susceptible de poursuivre les responsables de certains crimes (de guerre, de génocide, contre l’humanité, etc.). Il est renvoyé notamment à l’article d’Éric David publié sur Justice-en-ligne le 22 février 2009 (« La Cour pénale internationale : une nouvelle juridiction confrontée à son premier procès au fond » ), qui résume les compétences de cette juridiction. Dans le moteur de recherche de Justice-en-ligne, le mot-clé « Cour pénale internationale » renvoie à d’autres articles sur cette Cour, sur certains de ses arrêts et sur les débats qu’elle sucite. Instituée en avril 2002, 124 États sont actuellement parties à la Cour pénale internationale.

2. Le 22 février dernier, le tribunal de Pretoria a considéré que le Gouvernement aurait dû adopter une procédure parallèle à celle de l’adhésion et organiser devant le Parlement un débat avant de notifier à la Cour pénale internationale le retrait du pays.

3. Derrière une motivation d’ordre constitutionnel, (rôle du parlement dans la conduite de la politique étrangère, article 231 de la Constitution sud-africaine) ce jugement soulève deux autres questions d’une toute autre portée.

4.1. Depuis sa création, la Cour pénale internationale a instruit dix affaires, dont huit concernent des pays du continent africain. Même si quatre de ces huit affaires ont été initiées sur démarche explicite d’États africains eux-mêmes, s’est développée la conviction que la Cour était impartiale et focalisait les enquêtes sur le continent africain. Justice-en-ligne a consacré plusieurs articles à cette question, notamment celui-ci en décembre 2013 : Éric David, « La Cour pénale internationale fait-elle preuve de partialité à l’encontre de l’Afrique ? » .

Alors que l’Afrique du Sud avait été un des premiers États à ratifier le Statut de Rome et un ardent partisan de la mise en place de la Cour, elle a, depuis plusieurs années, soutenu au sein de l’Union africaine un mouvement tendant à étendre plutôt la compétence d’une juridiction africaine, à savoir la Cour africaine de justice et des droits de l’homme.

À cet effet l’Union africaine a adopté en juin 2014 le Protocole de Malabo instituant une Chambre pénale africaine au sein de la Cour africaine de justice et des droits de l’homme, susceptible de juger les crimes poursuivis par la Cour pénale internationale mais commis sur le continent. En outre, elle vote en janvier 2016 une résolution solennelle recommandant le désengagement collectif des 34 pays africains membres de la Cour pénale internationale.

À ce jour, la Gambie ayant retiré sa demande de retrait en décembre du fait de l’élection d’un nouveau Président, la démarche de désengagement de la Cour pénale internationale ne touche pour l’instant que deux pays africains, à savoir le Burundi et l’Afrique du Sud, mais, s’agissant de ce dernier État, la procédure est donc désormais suspendue.

4.2. Ce qui a précipité la démarche sud-africaine, c’est l’impasse dans laquelle se trouve le Gouvernement. Pour maintenir son leadership au sein de l’Union africaine, l’Afrique du Sud préfère ménager les chefs d’États voisins au prix de tenir pour négligeables les graves violations des droits de l’homme dont ils sont accusés et au risque de ne pas respecter ses obligations internationales.

Ainsi en vertu de la loi nationale de transposition du Statut de Rome (Implementation Act de 2002) le Gouvernement sud-africain aurait dû, lors de la réunion du sommet de l’Union africaine tenu à Johannesburg le 15 juin 2015, arrêter Omar Al Bashir , Président en exercice du Soudan, poursuivi et visé depuis 2009 par deux mandats d’arrêt de la Cour pénale internationale pour génocide et crimes de guerre. Malgré la condamnation et l’injonction de deux tribunaux sud-africains, le Gouvernement n’a pas bougé et a laissé Al Bashir quitter le pays, libre.

Pour maintenir sa position d’indulgence vis-à-vis du Président soudanais (et d’autres, du Zimbabwe, du Kenya, etc.) tout en échappant à une condamnation quasi certaine, cette fois par la Cour constitutionnelle elle-même, le Gouvernement ne pouvait qu’adopter une stratégie de retrait de la Cour pénale internationale et d’abrogation de la loi de mise en œuvre du Statut.

4. Car la deuxième question que soulève cette affaire est bien celle de l’immunité des chefs d’État.

En vertu de l’article 27 du Statut de Rome, elle ne peut pas être invoquée devant la Cour pénale internationale.

La Cour internationale de Justice, elle-même, a reconnu en 2002 que ce principe coutumier du droit international cédait en cas de crimes contre l’humanité.

Pourtant, l’Union africaine a adopté une résolution solennelle dès 2013 interdisant toute poursuite de chef d’État en exercice et le Protocole de Malabo consacre ce principe en son article 46bis, auto-immunisant en cela plusieurs chefs d’État. L’immunité prévue est même étendue à toute une catégorie de dignitaires, opérant donc, en ceci, un grave retrait dans le respect des droits des victimes.

(À noter que l’Afrique du Sud n’a, pour l’instant, ni signé ni ratifié ce Protocole ; qu’il faut quinze ratifications, sur les 54 membres de l’Union africaine, pour procéder à la mise en place de la Chambre pénale africaine et que seuls cinq l’ont fait ; à noter également que par ailleurs la Cour africaine de justice et des droits de l’homme elle-même n’a pour l’instant pas été constituée)

5. Ce mouvement de retrait de la Cour pénale internationale ne peut cependant s’évaluer sans le mettre en rapport avec la création, simultanée et concurrente, d’une cour régionale, au niveau africain, de compétence pénale comparable. Mais la régionalisation, en l’occurrence, va de pair avec une réduction substantielle du niveau de protection des victimes et de lutte contre l’impunité.

L’opposition sud africaine ne s’y est pas trompée, voyant là un abandon de la doctrine de Madiba (Nelson Mandela, décédé en 2013) sur la « diplomatie éthique ».

6. Si le Gouvernement sud-africain ne fait pas appel de la décision de fin février, il devra rapidement procéder à un débat parlementaire. Malgré la majorité solide dont dispose l’ANC au Parlement (62 % des sièges), la polémique sera dense car la procédure législative sud-africaine prévoit, dans ce cas, l’intervention des citoyens et de la société civile. À suivre.

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