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Le contrôle des administrateurs des personnes incapables par les justices de paix : le Conseil supérieur de la Justice intervient
par François Deguel, le 10 avril 2020

Le 12 juillet 2019, la Commission d’avis et d’enquête du Conseil supérieur de la Justice a approuvé un rapport sur le contrôle des administrations par les justices de paix.

Nous parlons d’administration lorsqu’une personne, un administrateur, est désigné par un juge de paix afin de gérer et de prendre en charge les intérêts d’une tierce personne qu’il convient de protéger parce qu’une décision du juge de paix a constaté l’incapacité de celle-ci à accomplir certains actes en raison principalement de son état de santé.

Ce rapport, très (trop ?) critique, est longuement motivé et repose sur un audit réalisé auprès des justices de paix de juin 2017 à juin 2019. L’objectif est d’évaluer la qualité de l’organisation et du suivi du contrôle des administrations au sein des justices de paix.

Le Conseil supérieur de la justice a tout d’abord envoyé un questionnaire à tous les chefs de corps des juges de paix et individuellement aux différents juges de paix.

Ensuite, un travail sur le terrain a été réalisé en vue de compléter les réponses reçues : 26 visites ont été opérées au sein de justices de paix (choisies sur la base de la répartition géographique, de l’existence de fraude, des réponses détaillées ou superficielles données au questionnaire et de l’indication des pratiques existantes).

François Deguel, avocat au Barreau de Liège et assistant à l’Unité de droit familial de l’Université de Liège, lui-même administrateur de la personne et des biens d’incapables, expose ci-dessous les lignes de force de ce rapport.

A. Le contexte du rapport du Conseil supérieur de la justice

1. La mesure de protection judiciaire, ou encore l’administration, est au centre des préoccupations depuis de nombreuses années maintenant.

Alors que l’ensemble de la matière a été modifiée par une loi du 17 mars 2013 ‘réformant les régimes d’incapacité et instaurant un nouveau statut de protection conforme à la dignité humaine’ (entrée en vigueur le 1er septembre 2014), le législateur a déjà revu sa copie par une loi du 21 décembre 2018 ‘portant des dispositions diverses en matière de Justice’ (entrée en vigueur le 1er mars 2019 pour une grosse majorité des dispositions modifiées). L’un des objectifs, en 2018, était de préciser, légalement, l’étendue du contrôle que doit opérer le juge de paix lorsqu’il reçoit le rapport de l’administrateur (nouvel article 497/8 du Code civil).

2. En effet, et comme le note le Conseil supérieur de la justice, le contrôle exercé par le juge de paix intervient principalement par le rapport, en principe annuel, que doit rendre l’administrateur désigné pour assister ou représenter une personne protégée. C’est à cette occasion que le juge doit s’assurer que l’administrateur exerce adéquatement, et dans l’intérêt de la personne protégée, sa mission.
Toutefois, le contrôle d’une mesure de protection doit être plus large, raison pour laquelle le CSJ s’est concentré sur quatre axes dans son examen :
1° la sélection et la désignation des administrateurs (B, ci-dessous) ;
2° le suivi administratif (C) ;
3° le contrôle financier (D) ;
4° les risques de fraude, de conflit d’intérêts et d’abus (E).

B. Premier axe : la sélection et la désignation des administrateurs

3. Concernant la sélection des administrateurs, le Conseil supérieur de la justice pose plusieurs constats, notamment que les justices de paix (67 %) utilisent parfois des critères très variés entre eux pour choisir un administrateur professionnel. Le critère des formations suivies (et pluridisciplinaires) par cet administrateur professionnel, le plus souvent un avocat, est mis en avant par le rapport. Un avant-projet de loi a d’ailleurs été rédigé en vue d’imposer cette formation. Le Conseil supérieur de la justice émet également une recommandation de limitation à cent le nombre de dossiers gérés par administrateur professionnel.

Lorsque c’est un administrateur familial qui est désigné, il n’y a cette fois-ci que peu de critères qui sont pris en compte. Les juges de paix ont d’ailleurs exprimé le fait que l’administrateur familial bénéficie d’une confiance moindre et que pareille désignation entraine généralement plus d’investissement et de soutien de la part du greffe.

C. Deuxième axe : le suivi administratif

4. Le suivi administratif, notamment pour le dépôt des rapports, pose également question selon le Conseil supérieur de la justice.

Il y a de fortes différences entre les justices de paix et le suivi n’est pas optimal dans chaque canton (parfois, il n’y a pas de contrôle actif du dépôt des rapports). La grande majorité des greffes ont développé leur propre suivi, de manières étant parfois fort différentes (système informatique, document Word, document Excel, etc.). Le partage des rôles au sein de la justice de paix (greffier et/ou juge) varie également de canton à canton.

5. Le manque de formation du greffe est épinglé par le Conseil supérieur de la justice. Bien souvent, le greffier ne bénéficie pas d’une réelle formation et apprend « sur le tas grâce aux explications des collègues ou du juge de paix » (voy. le rapport du 12 juillet 2019, p. 31).

D. Troisième axe : le contrôle financier

6. Le contrôle financier sur la comptabilité des administrateurs varie également selon les justices paix, principalement en raison d’un manque de moyens, d’informations et d’outils appropriés pour le faire de manière optimale.

Il est important que le contrôle soit exercé tant par le greffier que par le juge de paix afin de bénéficier d’un double contrôle à « quatre yeux ». Le conseiller technique, qui exerce un contrôle de troisième ligne, serait lui recommandé en cas d’actifs ou de transactions financières complexes ou d’indices de fraude et d’abus.

7. Certaines données sont très souvent contrôlées (par exemple la présence des pièces, l’évolution et la fluctuation du patrimoine et des totaux des postes) mais un contrôle poussé de l’aspect financier est difficilement mis en œuvre, principalement en raison du manque de temps (et donc de personnel !).

8. La rémunération et l’indemnisation des frais de l’administrateur professionnel sont également soumises au contrôle des juges de paix, qui adaptent régulièrement les états (c’est-à-dire les notes indiquant les montants demandés par les administrateurs) sans que l’administrateur ne soit interpellé ou ne rende des comptes.

L’adoption d’un arrêt royal, sur la base de l’article 497/5 du Code civil, est encouragée par le Conseil supérieur de la justice pour garantir une plus grande uniformité et transparence. Cet arrêté royal est en projet depuis de nombreuses années maintenant mais n’est toujours pas publié.

E. Quatrième axe : les risques de fraude, de conflit d’intérêts et d’abus

9. Le Conseil supérieur de la justice relève enfin qu’« il n’y a pas d’approche préventive et réactive organisée face au risque de fraude et de conflit d’intérêts ». Les cas de fraude sont généralement révélés par des tiers.

10. Les juges de paix sont satisfaits à l’égard de l’administration professionnelle car ils connaissent les avocats avec lesquels ils travaillent et ces avocats sont organisés et connaissent la législation.

Le Conseil supérieur de la justice semble trouver cela critiquable car le risque de non-constatation de fraude s’accroîtrait lorsque la confiance est grande à l’égard des administrateurs professionnels. Le Conseil supérieur de la justice maintient d’ailleurs que selon lui, il n’est pas souhaitable que des juges suppléants soient désignés administrateurs dans leur propre canton.

F. Autres points examinés par le rapport du Conseil supérieur de la justice

11. Outre ces différents points, le Conseil supérieur de la justice examine quelques thèmes transversaux, en particulier l’importance de la communication entre les justices de paix et la nécessité de la mise en place d’une « politique » par les chefs de corps, c’est-à-dire les magistrats dirigeant les justices de paix. Il n’y a pas ou peu de collaboration entre les arrondissements. Or, les mesures de protection prennent une place de plus en plus importante au sein des justices de paix, de sorte qu’il paraît primordial d’avoir une cohérence entre les cantons (c’est-à-dire les territoires au sein desquels chaque juge de paix exerce ses compétences).

12. Le Conseil supérieur de la justice insiste également sur la personnalisation que doit avoir une mesure de protection et sur le contact personnel qu’il faut avoir, nécessairement, avec la personne protégée, au début de mesure mais aussi en cours de mesure.

À cet égard, le Conseil supérieur de la justice encourage la désignation d’une personne de confiance, malgré les réticences de certains juges de paix.

13. Enfin, le Conseil supérieur de la justice formule une série de recommandations, à l’attention du législateur, du ministre de la Justice, du Collèges des cours et tribunaux, des chefs de corps et/ou des justices de paix.

G. Conclusion

14. En guise de conclusions, nous tenons à relever un élément en particulier, qui nous semble ne pas avoir été pris en considération par le Conseil supérieur de la justice.

Les praticiens de la matière sont, à notre estime, tous d’accord : la législation devient de plus en plus complexe. Nous ne visons pas là uniquement les dispositions consacrées à la protection de la personne, mais bien toutes les réglementations susceptibles de s’appliquer lorsqu’il convient de gérer, au mieux, les intérêts d’une personne : avantages sociaux et fiscaux, aide sociale, mutuelle, chômage, indemnités, pensions, etc.

Nous considérons dès lors qu’il est parfois de l’intérêt de la personne protégée de bénéficier de l’aide d’un professionnel, sous le contrôle du juge de paix. Le professionnel connaît parfois mieux les matières et a des contacts, ce qui rend possible des solutions en faveur des personnes protégées.

15. Il faut d’ailleurs souligner que les administrateurs professionnels tirent bien souvent leur mandat de plusieurs justices de paix et ne sont donc pas liés à un seul juge de paix, ce qui garantit, à notre estime, l’indépendance suffisante pour qu’un contrôle effectif puisse s’opérer.

16. N’oublions pas que, même pour le professionnel, la mission confiée reste volontaire. Chaque mission demande une implication personnelle car l’administrateur reste confronté à une personne dont la situation nécessite aide et assistance. Le côté humain est à chaque fois présent, même si le maintien d’une certaine distance est nécessaire.

Votre point de vue (2 réactions)

  • Le 11 avril à 17:28, par skoby

    Tout cela part certainement d’une bonne intention mais cela me paraît un boulot
    énorme qui devrait être réalisé quasi par des administrateurs professionnels et
    en fonction d’une procédure bien déterminée, ce qui ne me semble pas le cas
    quand je lis votre article. Je comprends que la Justice soit débordée dans certains
    cas.

  • Le 11 avril à 15:51, par Karine Marchienne

    Le nombre de protections judiciaires au sein d’une justice de Paix n’a pas été pris compte par l’audit ni par le CSJ
    Comment assurer le contrôle consciencieux de 850 protections judiciaires ?
    Réponse : impossible sans aide EXTERIEURE comme en France sur les tutelles

    Une Juge de Paix

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