Le rôle de la Cour constitutionnelle

1. La Cour constitutionnelle a été créée pour vérifier si les lois fédérales, les décrets et les ordonnances sont conformes à plusieurs des plus importantes règles inscrites dans la Constitution (les libertés publiques, le principe d’égalité et de non-discrimination, l’organisation du fédéralisme belge, les prérogatives des Parlements en matière fiscale, les droits reconnus aux étrangers, etc.). Pour rappel, les décrets et les ordonnances sont les équivalents des lois fédérales, mais adoptés par les parlements des entités fédérées que sont les communautés et les régions.
En d’autres termes, cette Cour contrôle le respect des principaux principes constitutionnels par les assemblées parlementaires dans leur travail législatif.

Comment la Cour constitutionnelle est-elle saisie ?

2. Pour ce faire, elle ne peut examiner ces textes de sa seule initiative. Elle doit être saisie :

• soit être par un recours en annulation dirigé contre ces lois, décrets et ordonnances ;
• soit par une question préjudicielle, c’est-à-dire par une question posée par une juridiction sur le point de savoir si une loi, un décret ou une ordonnance est conforme aux règles constitutionnelles dont la Cour est chargée d’assurer le respect.

Il ne sera question ci-après que de la compétence de la Cour constitutionnelle d’examiner des recours en annulation.

3. Chaque parlement (les assemblées fédérales et celles des entités fédérées), chaque gouvernement (le Conseil des ministres fédéral et les Gouvernements des entités fédérées), mais aussi toute personne physique (les particuliers) ou morale (les sociétés, les associations, les organismes publics) peut introduire un recours en annulation.
Dans ce dernier cas de figure, les personnes physiques et morales doivent justifier d’un intérêt : ainsi que la Cour le rappelle dans de très nombreux arrêts, ne justifient de l’intérêt requis que les personnes dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme attaquée. Les parlements et les gouvernements ne doivent pas justifier d’un intérêt pour agir en annulation devant la Cour.

L’effet rétroactif (en principe) des arrêts d’annulation et ses inconvénients

4. En cas d’annulation, la loi, le décret ou l’ordonnance concernée est censée disparaître de l’ordre juridique avec effet rétroactif : c’est comme si cette norme n’avait jamais existé, sauf si la Cour décide d’en maintenir les effets pendant la période qu’elle détermine.
L’examen par la Cour des recours en annulation portés devant elle prend un certain temps (entre six et douze mois, parfois davantage) et, pendant cette période, la loi, le décret ou l’ordonnance s’applique, sauf si son texte comporte une disposition reportant son entrée en vigueur. En conséquence, en cas d’annulation, les destinataires de la loi (les citoyens, les personnes, les sociétés, les associations, les institutions publiques ont été obligés de respecter la loi dont il se révèle bien plus tard, par l’effet de son annulation, qu’elle est inconstitutionnelle.
Cette application de textes déclarés tardivement inconstitutionnels peut faire naitre des préjudices pour ces personnes, ces sociétés, ces associations, ces institutions publiques, etc. La cause en est qu’une loi irrégulière, parce qu’elle a été déclarée inconstitutionnelle, leur a été appliquée.

5. Il existe certes des mécanismes pour limiter, voire atténuer fortement les effets négatifs de ces situations, comme, par exemple, la rétractation (le retrait) d’un jugement qui se serait fondé sur une loi annulée ultérieurement.
Parfois, l’annulation de la loi, du décret ou de l’ordonnance fait disparaitre l’éventuel préjudice subi par certains en raison de la loi déclarée inconstitutionnelle.
Mais il n’en va pas toujours ainsi : il peut arriver que ces personnes, ces sociétés, ces associations, ces institutions publiques, etc., subissent des préjudices importants en raison de l’application qui leur a été faite ou qu’elles ont été tenues de mettre en œuvre de textes qui se révèlent plus tard irréguliers.

Les demandes de suspension

6. C’est pour cela que, dans la loi spéciale du 6 janvier 1989 ‘sur la Cour constitutionnelle’, il est prévu que, dans le cadre de procédures introduites par un recours en annulation, les requérants (les institutions et les personnes physiques ou morales ayant introduit le recours) peuvent également demander la suspension de la loi attaquée.
Ainsi qu’un précédent article de Justice-en-ligne l’a précédemment exposé (« Annulation et suspension : quelles différences ? »), il existe deux cas dans lesquels des demandes de suspension peuvent être introduites après un recours en annulation :

• des moyens (c’est-à-dire des arguments) sérieux sont invoqués et l’exécution immédiate de norme faisant l’objet du recours risque de causer un préjudice grave difficilement réparable ;
• un recours en annulation est exercé contre une norme identique ou similaire à une norme déjà annulée par la Cour constitutionnelle et qui a été adoptée par le même législateur.

7. Dans la suite du présent article, seul le premier cas de figure sera brièvement commenté à la lumière de l’arrêt n° 11/2026 du 15 janvier 2026 de la Cour constitutionnelle, qui a rejeté les demandes de suspension portées devant elle contre les dispositions d’une loi du 18 juillet 2025 restreignant les conditions d’octroi des allocations d’insertion et de chômage. Il n’est d’ailleurs que rarement fait application de la seconde voie prévue par la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle, mentionnée ci-dessus, pour demander la suspension d’une loi, d’un décret ou d’une ordonnance.

8. Il ne sera pas question ci-après du bienfondé, ou non, de la manière dont la Cour a jugé que les dispositions législatives en cause ne devaient pas être suspendues. Justice-en-ligne y reviendra lorsque le recours principal, c’est-à-dire le recours en annulation lui-même, aura été jugé, ce qui devrait intervenir à la fin 2026 sans doute.

La condition préjudice grave difficilement réparable

9. L’arrêt n° 11/2026 rappelle ce qui suit quant aux conditions devant être remplies pour que la suspension puisse être décidée :

• des moyens (c’est-à-dire des arguments fondés sur une règle de droit) sérieux doivent être invoqués ;
• l’exécution immédiate de la règle attaquée doit risquer de causer un préjudice grave et difficilement réparable (B.18 de l’arrêt).
  La Cour y ajoute que, « [l]es deux conditions étant cumulatives, la constatation que l’une de ces deux conditions n’est pas remplie entraîne le rejet de la demande de suspension » (B.18).

10. Dans cette affaire-ci, disons-le d’emblée, la Cour n’a pas examiné le caractère sérieux des moyens parce qu’elle a considéré que l’autre condition, relative à l’existence d’un préjudice grave et difficilement réparable que causerait l’exécution immédiate de la règle attaquée, n’est pas remplie.

11. Sur ce dernier point, la Cour analyse comme suit cette condition :
« B.19.1. En ce qui concerne le risque d’un préjudice grave difficilement réparable, la suspension d’une disposition législative par la Cour doit permettre d’éviter que l’application immédiate de la norme attaquée entraine pour les requérants un préjudice grave qui ne pourrait être réparé ou qui pourrait difficilement l’être en cas d’annulation de cette norme.
B.19.2. [P]our satisfaire à [cette] seconde condition […], la personne qui forme une demande de suspension doit exposer, dans sa requête, des faits concrets et précis qui prouvent à suffisance que l’application immédiate de la disposition dont elle demande l’annulation risque de lui causer un préjudice grave difficilement réparable. Cette personne doit notamment faire la démonstration de l’existence d’un risque de préjudice, de sa gravité, de son caractère difficilement réparable et de son lien avec l’application de la disposition attaquée ».
Il faut donc qu’en cas d’application de la loi attaquée avant le prononcé de l’arrêt sur le recours en annulation de la loi en cause :

• il y aurait un risque de préjudice ;
• ce préjudice serait grave ;
• il serait difficilement réparable ;
• ce préjudice présente un lien avec l’application de la loi attaquée.

Il faut en outre que les demandeurs en suspension « f[asse]nt la démonstration » de ce que ces éléments sont présents, et ce, par un exposé « des faits concrets et précis qui prouvent à suffisance que l’application immédiate de la disposition dont [ils] demande[nt] l’annulation risque de l[eur] causer un préjudice grave difficilement réparable ».
La Cour se place toujours dans l’hypothèse où le recours en annulation serait ultérieurement déclaré fondé, avec le préjudice, devant être grave et difficilement réparable, qui aurait alors résulté d’une application d’un texte qui se serait révélé inconstitutionnel.

Les principaux motifs du rejet des demandes de suspension

12. Dans les limites du présent article, il ne saurait être possible de présenter le détail des motifs pour lesquels les requérants n’ont pas été suivis dans leur demande dans l’affaire jugée par l’arrêt n° 11/2026.
On se bornera donc à en exposer quelques-uns à titre d’exemple.

13. Une première série de motifs de rejet des demandes de suspension concerne les associations requérantes issus de la société civile, comme tel est le cas des syndicats, de mutuelles, de la Ligue des familles, de groupements de lutte contre la pauvreté et l’exclusion, etc.
Le raisonnement de la Cour pour rejeter l’existence d’un préjudice en ce qui les concerne s’exprime en trois temps :

1. la situation des associations ne peut être confondue avec la situation personnelle des personnes physiques auxquelles elles consacrent leur intérêt et qui pourraient être affectées par la disposition attaquée (B.21) ;
2. le préjudice que les dispositions législatives attaquées pourraient causer aux chômeurs dont elles modifient la situation n’affecte pas personnellement les associations requérantes (B.22) ;
3. il est vrai que les associations en question défendent un intérêt collectif, mais il n’est pas difficilement réparable, puisqu’il disparaitrait en cas d’annulation des dispositions attaquées (B.22) (on peut supposer que, par « intérêt collectif », la Cour entend viser les valeurs et les objectifs généraux, d’ordre social, que les associations se sont donné pour but de défendre).

14. Deuxième motif, invoqué par une personne physique : il sera mis fin à son droit à une « allocation de garantie de revenu ».
La Cour considère que l’exposé de ce requérant et les pièces qu’il joint à la requête ne lui permettent pas de comprendre comment le préjudice que ce requérant allègue pourrait résulter de l’application immédiate des dispositions concernées par le recours (B.25).

15. Pour plusieurs requérants, la Cour constate que le préjudice qu’ils invoquent ne naitra en réalité qu’après qu’elle aura pu se prononcer sur le recours en annulation, ce qui rend sans pertinence l’invocation d’un préjudice qui se créerait pendant la procédure, avant donc le prononcé de l’arrêt sur ce recours, par la disposition en cause. Il ne s’agirait donc pas d’un préjudice qu’une éventuelle annulation ne saurait réparer ou pourrait difficilement réparer (B.27 ; voir aussi B.39.2).

16. Pour rejeter une demande de suspension, la Cour relève également que les dispositions de la loi attaquée sur lesquelles un requérant se fonde ne sauraient être à l’origine du préjudice invoqué (B.31).

17. Pour plusieurs requérants, la Cour admet que l’extinction du droit aux allocations de chômage qui leur étaient octroyées affecte incontestablement leur situation financière, en particulier lorsqu’ils ne trouvent pas d’emploi par la suite, ou pas rapidement.
Elle ajoute toutefois que l’importance d’un tel préjudice et la difficulté de sa réparation à la suite de l’éventuelle annulation de la loi qui le crée dépendent de la situation individuelle et familiale de chaque personne directement concernée, notamment de la part que les allocations perdues représentent dans l’ensemble de ses revenus et de ses besoins essentiels, liés notamment à son âge, à son état de santé ou à ses aptitudes.
De manière plus générale, selon l’arrêt, aucune des personnes physiques requérantes ne communique à la Cour des éléments concrets et précis lui permettant d’examiner la gravité du préjudice financier dont le risque est allégué (B.35.3).
Elle émet le même motif de rejet de la demande de suspension à l’égard de l’argumentation avancée par certains requérants selon laquelle l’incidence du préjudice financier résultant des mesures attaquées sur les ressources de leur ménage pourrait compromettre leur logement et les exposer à un endettement (B.35.2).
Elle fait de même pour les parties requérantes qui ne présentent pas suffisamment de données précises et concrètes relatives à leur situation personnelle, de sorte que la Cour se dit ne pas être en mesure de vérifier si le refus par le centre public d’action sociale compétent de leur reconnaître le bénéfice d’un revenu d’intégration sociale en cas de baisse de revenu découlant de la réduction ou de la privation d’allocations de chômage pourrait éventuellement, eu égard à leur situation personnelle, leur causer un préjudice de nature à autoriser la suspension de la disposition législative attaquée (B.35.4.3).
D’autres considérations du même ordre sont à lire dans la suite de l’arrêt (B.36.2, B.37.2, B.38.2, B.39.2

18. Le préjudice moral avancé par des requérants est jugé par la Cour comme non difficilement réparable, « étant donné qu’il disparaitrait en cas d’annulation des dispositions attaquées » (B.36.2).

19. La Cour, rejette également l’argumentation tirée de la non-application d’un droit actuel parce que la disposition en cause n’est pas « directement liée[e] à ce droit » (B.40.4, voir aussi B.42).

20. Au terme de ces éléments de motivation, la Cour conclut qu’« aucun requérant ne démontre que l’application immédiate des dispositions législatives attaquées risque de lui causer un préjudice grave et difficilement réparable » et qu’en conséquence, « [d]ès lors qu’une des conditions de fond pour que la suspension puisse être décidée n’est pas remplie, il y a lieu de rejeter la demande de suspension ».

La suite de la procédure : l’examen « au fond » du recours en annulation

21. Dès lors que l’une des conditions mises à une éventuelle suspension n’était, selon la Cour, pas présente, l’arrêt ici présenté n’a pas examiné si la seconde condition l’était. Cela aurait été inutile puisque ces conditions sont cumulatives, comme on l’a rappelé plus haut.

22. Ce sera donc dans la suite de la procédure, portant cette fois sur le recours en annulation que la Cour se penchera sur les moyens (c’est-à-dire les arguments juridiques) qui, selon les requérants, devraient la conduire à annuler une ou plusieurs des dispositions du chapitre attaqué de la loi-programme du 18 juillet 2025.
À l’occasion de cet examen (« au fond » selon le jargon), la question d’un éventuel préjudice grave et difficilement réparable ne devrait plus être examinée.
Cet arrêt devrait être rendu à la fin 2026, après que les parties (les requérants, les parties intervenantes, le Conseil des ministres fédéral, etc.) aient échangé leurs mémoires et que la Cour ait pu les examiner et éventuellement tenu une audience pour les entendre avec leurs éventuels avocats.

23. La presse annonce que d’autres recours en annulation pourraient être introduits contre la législation relative à la réforme du régime du chômage, portant sur la limitation des allocations à deux ans pour les nouveaux inscrits. Ils devraient faire l’objet de procédures séparées, qui ne seraient accompagnées de demandes de suspension que si elles ont été introduites par les parties ou certaines d’entre elles, en lien avec ces recours.

24. On peut noter pour terminer que rares sont les arrêts de la Cour constitutionnelle qui accueillent les demandes de suspension : le plus souvent, c’est parce que soit les demandeurs n’apportent pas suffisamment d’éléments quant à l’existence dans leur chef d’un préjudice grave et difficilement réparable, soit leur argumentation plus aboutie en ce sens ne convainc pas la Cour.