1. Les autorités communales sont chargées d’accomplir deux types de missions : celles qui relèvent de l’intérêt communal et celles qui relèvent de l’intérêt général. Par exemple, lorsqu’une commune délivre un permis de conduire ou une carte d’identité, elle n’accomplit pas une mission qui sert l’intérêt de la commune : elle sert d’intermédiaire entre les autorités centrales et le citoyen.

À l’inverse, lorsqu’elle décide d’attribuer un emplacement à un vendeur de glace dans un parc communal, elle agit dans l’intérêt de la vie de sa commune.

Juridiquement cette distinction a des conséquences importantes dans l’accomplissement de ces missions. En effet, la Constitution belge garantie l’autonomie des communes dans la gestion des intérêts communaux. Celles-ci sont donc libres de définir ce qui est d’intérêt communal et ce qui ne l’est pas.

Les compétences d’intérêt communal sont donc indéfinies et facultatives. Indéfinies puisque l’intérêt communal varie en fonction de l’époque et de la commune. Facultatives puisque chaque commune étant autonome dans la gestion de ses intérêts, les autres autorités du pays ne peuvent lui imposer d’agir. En revanche, les compétences d’intérêt général sont définies et obligatoires. Une commune ne peut donc choisir de mettre ou non en œuvre ces compétences.

2. En matière de salubrité, les compétences des communes sont fondées sur la « nouvelle loi communale » de 1988 (tel est son nom, même si elle date de vingt-cinq années…), qui pose que les communes sont chargées de faire jouir leurs habitants des avantages d’une commune salubre, tranquille et sûre ainsi que de prendre les mesures nécessaires afin d’éviter, notamment, les épidémies. Ces pouvoirs relèvent de ce que l’on appelle la police générale des communes. Cette compétence est considérée comme étant une compétence d’intérêt général. Elle est donc définie (les autorités ne peuvent agir que dans le but de garantir la sécurité, la salubrité et la tranquillité) et obligatoire (la commune qui s’abstient de prendre les mesures nécessaire s’expose à voir sa responsabilité engagée en cas de préjudice).

Pour mettre en œuvre cette mission, le bourgmestre peut adopter des arrêtés de police communale, c’est à dire des décisions qui s’appliquent à des personnes définies et qui ont pour objet de limiter leurs droits et libertés en vue de garantir la sécurité, la salubrité et la tranquillité publique. Par exemple, une commune peut en principe décider de fermer un bar à partir de 22 heures (ce qui est une limite à la liberté du commerce et de l’industrie) parce que celui-ci trouble la tranquillité publique en raison des nuisances qu’il génère.

Selon le Conseil d’État, « la salubrité au sens de la Nouvelle loi communale regroupe les seules mesures d’hygiène des personnes, des animaux et des choses : l’habitation insalubre est celle dont l’occupation risque de provoquer des maladies contagieuses ou d’en favoriser la propagation, celle qui, étant aujourd’hui le strict minimum en matière d’hygiène, menace non seulement la santé d’éventuels occupants mais aussi la santé publique en général ».Lorsque le bourgmestre prend un arrêté d’insalubrité, il doit veiller à bien motiver sa décision en se fondant sur des arguments relatifs à l’hygiène et à la santé et non au confort où à la qualité de vie. Il a ainsi été jugé que « la surpopulation concerne l’usage qui est fait d’un immeuble mais est, en elle-même, étrangère à l’état et, à coup sûr, à la constitution de cet immeuble ; il s’ensuit que la surpopulation ne constitue pas à elle seule un élément de fait qui puisse justifier à suffisance de droit l’appréciation qu’un immeuble est une habitation insalubre et non susceptible d’amélioration ». L’autorité devra donc établir concrètement l’impact de la surpopulation sur la salubrité publique.

3. Les autorités communales sont compétentes sur tout le territoire communal. Elles peuvent agir dans les lieux, rues et édifices publics, mais également dans l’enceinte des propriétés particulières lorsque les circonstances sont de nature à nuire à la santé publique. Le Conseil d’État a également consacré la compétence des autorités communales lorsqu’elles agissent dans des lieux privés dans l’intérêt des occupants.

La « nouvelle loi communale » ne précise pas les mesures que peut prendre le bourgmestre pour mener à bien sa mission. Celles-ci relèvent donc de son pouvoir d’appréciation et sont très vastes : ordonner la démolition totale ou partielle d’un bien, déclarer un immeuble insalubre et ordonner les mesures nécessaires au maintient de la salubrité et si nécessaire les faire exécuter en lieu et place du contrevenant et à ses frais, ordonner une évacuation, etc.

Le Conseil d’État contrôle la légalité des arrêtés de police et veille également à ce que le règlement ou l’arrêté de police ne soit pas disproportionné au but poursuivi. Cependant, il ne s’agit que d’un contrôle limité, le Conseil d’État ne peut annuler l’acte que si la disproportion est manifeste.

4. Concernant la prison de Forest, la situation d’insalubrité est manifeste : Insectes, vermine, absence de sanitaire en état de fonctionnement, propagation de maladies (notamment tuberculose et gale), absence d’hygiène générale, bâtiment menaçant ruine, etc. sont des circonstances dénoncées par les rapports du comité de prévention contre la torture et les traitements inhumains et dégradants, la commission de surveillance de la prison de Forest et l’observatoire international des prisons. Ces conditions d’incarcération sont aggravées par le taux de surpopulation atteint (surexploitation des sanitaires en état de fonctionner, promiscuité accrue augmentant le risque d’épidémie etc.).

5. Face à de tels constats, la situation du bourgmestre est assez délicate. En effet, il est tenu de mettre tout en œuvre pour assurer la sécurité et la salubrité sur son territoire mais ses moyens d’action sur les causes de la surpopulation sont très limités. Il ne dispose d’aucune compétence en ce qui concerne la répartition des prisonniers ou l’usage déraisonnable de la détention préventive, qui est pourtant l’une des causes première de la surpopulation.

Le bourgmestre est donc pris dans un étau avec, d’une part, le risque de voir sa responsabilité engagée s’il ne fait rien et, à terme, la possibilité d’être condamné à réparer le préjudice causé et, d’autre part, l’absence de moyens pour lutter efficacement contre la surpopulation et l’insalubrité qui en découle. Dans l’immédiat, la solution dégagée à Forest est une solution à très court terme : tolérer une surpopulation manifeste mais fixer des seuils à ne pas dépasser…