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On peut réguler les activités d’Airbnb (et autres plateformes d’hébergement par internet) sans enfreindre le droit européen
par Nicolas Bernard, le 1er février 2021

Ce 22 septembre 2020, la Cour de justice de l’Union européenne a rendu un arrêt validant les mesures prises par la France pour limiter l’activité de mise à disposition de logements par l’intermédiaire de plateformes en ligne ; elle n’y a vu en tous cas aucune contrariété avec la directive de 2006 qui promeut (dans une certaine proportion) la libéralisation du marché des services et entend faciliter la prestation de tels services à l’intérieur de l’Union (directive n° 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ‘relative aux services dans le marché intérieur’, dite « directive-services »).

Nicolas Bernard, professeur à l’Université Saint-Louis à Bruxelles, nous présente cet arrêt et sa portée.

1. L’arrêt fera date, indubitablement, ne serait-ce que parce que ses attendus sont limpides. Il s’agit de l’arrêt rendu en Grande Chambre par la Cour de justice le 22 septembre 2020 (Cali Apartments SCI et HX, C 724/18 et C 727/18).

Retraçons en les lignes de force, dès lors, non sans commencer par brosser le contexte réglementaire français.

2. En 2018, la France s’est dotée d’une loi encadrant les activités de ce type (articles 107 et 146 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ‘portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (1)’, Journal officiel de la République française, n° 0272, 24 novembre 2018).

Applicable aux communes de plus de 200.000 habitants et à celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, le texte soumet à autorisation préalable tout « changement d’usage des locaux destinés à l’habitation » (article L631 7, alinéa 1er, du Code de la construction et de l’habitation (à moins que l’immeuble abrite la résidence principale du bailleur – article L631 7 1A, alinéa 5, du même Code).

Or, et c’est le point nodal, le simple fait de mettre à disposition un local meublé destiné à l’habitation de manière « répétée » (et pour de « courtes durées ») à une clientèle « de passage » qui n’y élit pas domicile constitue un tel changement d’usage (article L631 7, alinéa 6, du même Code). La méconnaissance de cette disposition expose le propriétaire à une peine d’amende de 25.000 euros maximum à l’époque des faits (50.000 euros aujourd’hui), combinée à un obligatoire « retour à l’usage d’habitation » des locaux transformés sans le fiat requis (article L651 2, alinéas 1er et 3, du Code).

Il y a plus : à Paris, Marseille et Lyon (soit les trois plus grandes villes françaises), l’autorisation, délivrée par le maire d’arrondissement concerné, peut être subordonnée à une « compensation », laquelle revêt la forme d’une « transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage » (article L631-7-1, alinéa 1er, du Code de la construction et de l’habitation) ; ce principe de compensation sous forme de conversion existait auparavant, dans l’hypothèse d’un changement d’usage des locaux mais la nouveauté tient ici en ce que l’on assimile à ce cas de figure la mise en location du bien à une clientèle de passage.

Concrètement, le propriétaire concerné doit (en guise de compensation) ouvrir au résidentiel pérenne des bâtiments qui, actuellement, n’ont pas cette affectation.

On le voit, ces mesures sont fortes, à la mesure du dépeuplement que certains quartiers centraux connaissent actuellement, qui se vident de leurs habitants au profit de touristes d’un jour (Cf. entre autres I. Brossat, Airbnb. La ville ubérisée, Paris, Éd. « La ville brûle », 2018 ; M. Gravari-Barbas et S. Guinand (dir.), Tourism and Gentrification in Contemporary Metropolises. International Perspectives, Oxon, Routledge, 2017).

3. Saisie par voie préjudicielle (c’est-à-dire interrogée, en l’espèce, par le Juge des référés du Tribunal de grande instance de Paris), la Cour de justice de l’Union européenne commence par s’enquérir de l’existence d’une « raison impérieuse d’intérêt général », seule à même, selon Suivant l’article 9, § 1er, b), de la directive-services du 12 décembre 2006, de justifier cette dérogation à la liberté de commerce que représente un régime d’autorisation préalable.

Elle la trouve sans trop de peine, pointant la nécessaire « lutte contre la pénurie de logements destinés à la location », laquelle vise à répondre à la « dégradation des conditions d’accès au logement », ainsi qu’à « l’exacerbation des tensions sur les marchés immobiliers ». Ce, dans la mesure supplémentaire où le logement est un « bien de première nécessité » et où le droit à un logement décent constitue un « objectif protégé par la Constitution française » (C.J.U.E., Grande Chambre, 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX, C 724/18 et C 727/18, point 65).

Certes, mais des considérations touchant à la ville et au logement sont-elles lestées d’une importance suffisante pour s’ériger en pareille raison d’intérêt général ? Les magistrats européens inclinent à l’affirmative, qui ont estimé en 2018 qu’un « objectif de protection de l’environnement urbain » était susceptible de constituer une raison impérieuse d’intérêt général (C.J.U.E., Grande Chambre, 30 janvier 2018, X et Visser, C 360/15 et C 31/16, point 135). Précédemment, déjà, ils avaient assimilé à de telles raisons les « exigences liées à la politique du logement social », a fortiori en présence « d’une pénurie structurelle de logements » (C.J.U.E., 1er octobre 2009, Woningstichting Sint Servatius, C 567/07, point 30).

Il en va de même, mutatis mutandis, dans l’affaire commentée : dans la mesure où l’activité de mise à disposition de locaux meublés de courte durée a un « effet inflationniste significatif » sur le niveau des loyers (à Paris tout spécialement), la réglementation française se trouve justifiée à suffisance, tranche la Cour (C.J.U.E., Grande Chambre, 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX, C 724/18 et C 727/18, point 69).

4. Il ne suffit pas, pour la loi française, d’avoir trouvé sa justification d’intérêt général ; encore doit-elle rester proportionnée, sans pouvoir aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché.

Plusieurs éléments, à cet égard, ont rassuré la Cour de justice, siégeant à Luxembourg.

D’abord, loin de couvrir l’ensemble du champ locatif, l’autorisation préalable est « matériellement circonscrite à une activité spécifique de location », à savoir la mise à disposition de locaux meublés destinés à l’habitation à une clientèle de passage n’y élisant pas domicile, effectuée de manière répétée et pour de courtes durées (C.J.U.E., Grande Chambre, 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX, C 724/18 et C 727/18, point 71).

Sur le plan géographique non plus, la mesure n’est de portée générale puisqu’elle ne vise qu’« un nombre limité de communes densément peuplées », celles-là mêmes qui connaissent « des tensions sur le marché de la location de locaux à usage d’habitation » à la suite du développement de l’hébergement touristique pour une clientèle de passage (arrêt précité, point 73).

Enfin, un système de contrôle a posteriori, moins astreignant (et qu’on aurait pu envisager de déployer en lieu et place d’un régime d’autorisation ex ante), « ne permettrait pas de freiner immédiatement et efficacement la poursuite du mouvement de transformation rapide qui crée cette pénurie » passage (arrêt précité, point 74).

5. Ce n’est pas parce que le principe d’une approbation préalable sort indemne de l’examen mené par la Cour de justice que la mesure elle-même, dans ses modalités et son contenu, s’en trouve confortée. À cet égard, le pouvoir d’appréciation des autorités doit être soigneusement « encad[é] », avertit la directive de manière générale, afin d’empêcher tout « arbitraire » (Article 10, paragraphe1, de la directive-services du 12 décembre 2006).

Ici aussi, la Cour a ses apaisements.

D’abord, la conversion en habitations de locaux aujourd’hui affectés à un autre usage ne constitue jamais qu’une faculté offerte aux municipalités, et en aucune manière une obligation.

Ensuite, l’autorité locale qui aurait pris le parti de recourir à cette arme est censée veiller à « l’adéquation stricte » de celle-ci à la situation propre non pas de la commune in globo, mais de « chaque quartier » (C.J.U.E., Grande Chambre, 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX, C 724/18 et C 727/18, point 83).

Enfin, l’imposition éventuelle d’une obligation de compensation ne dépouille aucunement le propriétaire du droit de tirer les fruits qu’il veut de son bien puisqu’il lui est toujours loisible de s’exonérer de son devoir en réinjectant l’habitation dans le marché classique de la location (arrêt précité, point 92).

6. La dernière interrogation instruite par la Cour a trait à la publicité et à l’accessibilité des conditions d’octroi de l’autorisation préalable.

Le propriétaire a-t-il eu l’occasion de s’informer adéquatement des modalités de délivrance (et de la compensation y attachée le cas échéant) avant de se lancer dans une activité de mise à disposition de logements à une clientèle de passage ?
Oui, réplique la Cour, s’adossant pour ce faire sur l’affichage en mairie des comptes rendus des séances du conseil municipal ainsi que sur leur mise en ligne (via internet) (C.J.U.E., Grande Chambre, 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX, C 724/18 et C 727/18, point 106) ; à son estime, ce système permet « efficacement » de renseigner toute personne intéressée « immédiatement » sur les exigences entourant ce type d’activité (arrêt précité, point 107).

7. Au vu de ces différents éléments, la directive européenne de 2006 sur la libre prestation des services doit être interprétée comme ne s’opposant pas au régime d’autorisation tel que prévu par la France pour la mise à disposition (effectuée de manière répétée et pour de courtes durées) de locaux meublés destinés à l’habitation à une clientèle de passage n’y élisant pas domicile, conclut la Cour de justice.

Cette décision de validation, qui est tout sauf un blanc-seing (puisqu’elle procède d’une analyse casuistique minutieuse), est susceptible de constituer un signal d’encouragement aux législateurs nationaux tentés de réguler davantage l’activité des plateformes internet d’hébergement.

Particulièrement touchée par le phénomène (J.-M. Decroly, N. Bernard, L. Debroux et autres, Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, étude réalisée en 2019 pour le compte de la Région de Bruxelles-Capitale), la Région de Bruxelles-Capitale par exemple a déjà pris des mesures en ce sens (ordonnance du 8 mai 2014 ‘relative à l’hébergement touristique’, Moniteur belge, 17 juin 2014 ; cf. également l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 24 mars 2016 ‘portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique’, Moniteur belge, 14 avril 2016).

Il n’est pas sûr toutefois, à l’aune du raisonnement de la haute juridiction européenne dans le cas d’espèce, que le texte ordonnanciel réponde pleinement aux prescrits communautaires… mais ceci est une autre histoire (voir sur ce sujet N. Bernard et L. Debroux, « Mise à disposition de logements à une ‘clientèle de passage’ : les mesures nationales ‘anti-Airbnb’ ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen », Jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles (J.L.M.B.), 2020, à paraître).

Votre point de vue (1 réaction)

  • Le 2 février à 17:02, par Skoby

    Il me paraît tout-à-fait normal que la mise en location répétée et de courte durée
    soit règlementée assez strictement.

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